全國(guó)政協(xié)委員 中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行黨委書記、董事長(zhǎng) 錢文揮
習(xí)近平總書記在中央金融工作會(huì)議上指出，加快建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代金融體系，堅(jiān)持在市場(chǎng)化法治化軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展，加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)。深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位，聚焦服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，主要做商業(yè)性金融干不了、干不好的業(yè)務(wù)。我國(guó)政策性銀行成立30年來，積極履行職責(zé)使命，在貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署、支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和薄弱環(huán)節(jié)等方面發(fā)揮了不可替代的作用，成為市場(chǎng)和政府的橋梁、戰(zhàn)略落地的工具、宏觀調(diào)控的手段、政策扶持的渠道、引導(dǎo)市場(chǎng)的標(biāo)桿。新時(shí)代深化金融改革、推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展、助力金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)提出新任務(wù)新要求，亟須加快政策性銀行立法。
當(dāng)前，加快政策性銀行立法具有必要性和緊迫性。
一是構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代金融體系、推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展的要求。習(xí)近平總書記提出，建立健全分工協(xié)作的金融機(jī)構(gòu)體系。截至2023年末，三家政策性銀行總資產(chǎn)達(dá)34萬億元，各項(xiàng)貸款余額達(dá)28萬億元，占全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額的8%、貸款余額的11.6%；政策性金融債券余額達(dá)25萬億元，占全國(guó)各類債券余額總量的16%。推進(jìn)政策性銀行立法，有利于政策性銀行明晰主責(zé)主業(yè)，更加精準(zhǔn)聚焦做商業(yè)性金融干不了、干不好的業(yè)務(wù)，在市場(chǎng)配置資源不充分、效率和公平關(guān)系不平衡的領(lǐng)域與商業(yè)性金融實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)合作，避免無序競(jìng)爭(zhēng)。
二是深化政策性銀行改革、更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的要求。習(xí)近平總書記指出，金融要服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)。30年來，三家政策性銀行圍繞糧食安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)際分工合作等戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)加大支持力度，有效發(fā)揮了當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期調(diào)節(jié)作用。在新時(shí)代新征程，由于缺少專門法律依據(jù)，政策性銀行在服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、“一帶一路”、國(guó)內(nèi)國(guó)外雙循環(huán)、做好“五篇大文章”等方面還存在短板，亟須從立法層面明確政策性銀行職能定位以及響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略的產(chǎn)品創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)戎贫葯C(jī)制，為及時(shí)有效服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略提供法律支撐。
三是推動(dòng)金融法治化、建設(shè)強(qiáng)大金融監(jiān)管體系的要求。習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)金融法治建設(shè)，及時(shí)推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域立法。金融領(lǐng)域現(xiàn)有專項(xiàng)法律11部，包括《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等，沒有《政策性銀行法》，這與政策性銀行在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的獨(dú)特地位和作用不匹配。目前政策性銀行運(yùn)行主要依據(jù)行政法規(guī)和部門規(guī)章，監(jiān)管主要參照《商業(yè)銀行法》，但很多內(nèi)容不適用，亟須專門立法明確業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)督管理等，為政策性銀行依法經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管部門依法監(jiān)管協(xié)調(diào)提供依據(jù)。
我國(guó)政策性銀行經(jīng)過30年改革發(fā)展，已具備立法基礎(chǔ)。一是公司治理不斷完善。普遍建立“兩會(huì)一層”治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，建立了全面風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和激勵(lì)約束等機(jī)制。二是改革優(yōu)化初見成效。業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算基本落地，政策性功能不斷強(qiáng)化，2023年末，農(nóng)發(fā)行政策性業(yè)務(wù)占比達(dá)94.12%。三是監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)日益豐富。健全了監(jiān)管體系，積累了一定的差異化監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)國(guó)外現(xiàn)有豐富立法實(shí)踐也為我國(guó)提供了有益借鑒。
建議如下：一是啟動(dòng)立法議程。按照中央金融工作會(huì)議要求，借政策性銀行成立30周年契機(jī)，及早將《政策性銀行法》納入國(guó)家（專項(xiàng)）立法計(jì)劃。二是明確立法起草牽頭部門。鑒于政策性銀行在國(guó)家改革發(fā)展大局中的獨(dú)特功能作用，管理上又涉及財(cái)政部、人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局等多個(gè)部門，建議由中央金融委員會(huì)辦公室作為立法起草牽頭部門。三是研究立法要明確的重點(diǎn)內(nèi)容。要研究明確政策性銀行法律屬性、經(jīng)營(yíng)原則、功能定位、履職范圍、業(yè)務(wù)邊界及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、資金來源、差異化監(jiān)管、績(jī)效考評(píng)機(jī)制等。例如，農(nóng)發(fā)行應(yīng)以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)為主要目標(biāo)，從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、特定任務(wù)、負(fù)面清單四個(gè)維度強(qiáng)化邊界管理，優(yōu)化產(chǎn)品體系，立足主責(zé)主業(yè)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。
