「摘要」隨著鄉村振興戰略的深入推進，全域土地綜合整治已成為優化國土空間布局、破解土地資源約束、激活農村土地價值的重要抓手，為農發行打造新的業務增長極提供良好機遇。本文從政策、經濟、還款來源、現金流等層面分析全域土地綜合整治的環境變化，結合重慶、廣西的探索實踐，分析全域土地綜合整治環境變化后重點關注的問題，提出相關建議。
「關鍵詞」全域土地綜合整治?“投融建運管”一體化?土地指標交易
黨的二十屆三中全會強調“深化農村土地制度改革”，全域土地綜合整治作為土地改革的具體措施和核心路徑，備受黨中央、國務院重視。作為服務“三農”、深耕“三農”的農業政策性銀行，農發行支持全域土地綜合整治責無旁貸。2025年3月中下旬，農發行專家委調研組先后赴重慶市、廣西壯族自治區開展調研，期間通過座談，走訪信貸客戶和項目現場，尋求支持全域土地綜合整治的新思路，探索相關信貸政策落實落地的具體辦法。
一、全域土地綜合整治的環境變化
（一）從政策層面看，整治空間從重增量轉為重存量。當前，土地整治的主要矛盾已發生改變，從以往以耕地保護為目標轉化為更深入、全面的全域土地綜合整治及生態修復。國家對全域土地綜合整治相關政策、配套文件不斷出臺，先后推出實施“大占補”、擴大補充來源、“以補定占”、壓實黨政責任等重大政策調整，各個省份也不斷跟進落實。在國家政策驅動下，全域土地綜合整治成為農村釋放發展空間的新引擎，改變以往造地改土的同質化整治，轉變為因地制宜的差別化整治，注重擴展產業鏈和價值鏈，結合當地資源稟賦導入新興產業和優勢業態，實現整治“多樣化”。
（二）從經濟層面看，土地出讓收入大幅下滑。近年來，伴隨房地產供需形勢逆轉，土地出讓收入大幅下滑，2024年全國土地出讓收入為4.87萬億元，同比下降16%，連續三年累計下降超44%，影響地方可用財力，疊加國際局勢變化影響，政府財政承壓明顯。隨著外部監管趨嚴、土地市場需求收縮，部分化債任務重的地方政府對新上項目較為審慎，存在國家給多少錢辦多少事的思維，對貸款怕擔責任，怕找麻煩，面臨“整治難生財”“項目曬太陽”等困境，基層行項目營銷難度也大。
（三）從還款來源看，土地指標收益不得直接作為貸款的還款來源。以往全域土地綜合整治中形成節余土地指標交易收入作為重要還款來源，由于土地指標交易收入作為政府非稅收入，以約定比例指標收益償還銀行貸款，難以與地方財政賬戶相剝離，容易認定為新增地方隱性債務。2024年12月，自然資源部印發《全域土地綜合整治實施指南（試行）》明確“城鄉建設用地增減掛鉤指標和補充耕地指標收益等不得直接作為貸款的還款來源”，指標收益成本返還模式徹底成為歷史，受此影響，部分縣鄉政府推進全域土地綜合整治的積極性有所下降。
（四）從項目現金流來看，全域土地綜合整治項目現金流吃緊。一是在經濟環境面臨多重挑戰的背景下，全域土地綜合整治缺乏國家專項資金支持，省、市配套的資金數量有限，且由多個部門管理，缺乏統籌規劃，難以實現統籌集中投入，設立風險補償基金或擔保機制的省、市較少。二是政府雖積極引導社會資本參與全域土地綜合整治，由于公益性較強、整治范圍大、子項目眾多、投資回報低，難以實現投入產出的自平衡，社會資本參與積極性不高。三是很多項目尚處于土地綜合整治的早期階段，對土地綜合整治的“二級開發”考慮不足，項目剔除指標收益和土地出讓收益等政府性基金收入后，剩余產業運營收益等經營性收益不足，難以滿足按照市場化、法制化原則開展融資的條件。
二、重慶、廣西分行的探索實踐
近年來，農發行總行黨委積極貫徹黨中央部署，高度重視支持全域土地綜合整治工作，2025年1月召開全域土地綜合整治及高標準農田建設業務啟動視頻會，3月召開全域土地綜合整治重點省份業務推進會，全力推進全域土地綜合整治。農發行重慶市分行、農發行廣西壯族自治區分行深入貫徹總行決策部署，抓項目、優服務、促創新、強合規、樹品牌，取得積極進展。
（一）強化政銀互動，構建合作機制。一是加強高層營銷。重慶分行與省自然資源廳搭建合作框架、簽署合作協議、聯合印發文件，分支機構深入地方黨政廣泛宣講農發行全域土地綜合整治支持模式及成效。廣西分行成立由黨委書記、行長掛帥的全域土地綜合整治工作專班，與自治區自然資源廳圍繞如何有效推動全域土地綜合整治、加快項目審查審批、打造典型示范項目等進行深入探討，達成框架共識。二是加強融智服務。重慶分行積極參加重慶市2025年全域土地綜合整治項目評審，全程參與“政策性金融資金支持土地綜合整治與生態保護修復實現路徑”課題研究。廣西分行與自治區自然資源廳聯合印發《關于做好政策性金融資金支持全域土地綜合整治和生態保護修復工作的通知》（桂自然資發〔2024〕48號），將農發行融資、融智理念融入寫入政策文件，從源頭做好項目融資設計。廣西分行先后在貴港市、南寧市進行政策宣介和授課交流，在全區樹立起農發行作為全域土地綜合整治主辦行的形象。三是加強工作協同。重慶分行與省自然資源廳聯合共建省級項目儲備庫，組建營銷服務專項小組，參加多部門聯合工作專班、專項議事協調機構等，及時掌握政策動向、項目資源，深度參與項目設計、立項、評審、驗收等工作。廣西分行同自治區自然資源廳直屬單位開展人員掛職交流，互相派出1名業務骨干交流掛職，加快推進全域土地綜合整治項目落地。
（二）創新支持模式，探索發展路徑。一是“全域綜合整治+一二三產融合”模式。重慶分行支持的九龍坡區銅罐驛鎮全域土地綜合整治項目，屬于自然資源部發布的全國首批15個試點典型案例之一，充分發揮地方政府的組織聯動優勢、國有公司和運營團隊的專業優勢、農發行信貸政策優勢，采取“政府主導、國有公司承貸、專業團隊運作”方式，以土地整治后的現代溫室采摘園、物流加工區、農業休閑觀光等經營收入作為還款來源，依托一二三產業融合發展和規模化運營，實現項目經營收入與投資平衡。二是公司自營模式。廣西分行支持的鹿寨縣中渡鎮全域土地綜合整治項目，采用公司自營模式，由借款人負責投資建設運營，以項目建成后的農產品銷售收入、市場攤位出租收入、倉庫及加工廠區出租收入、木材加工收入歸還貸款本息。
調研中了解到，截至2025年2月末，重慶分行已支持全域土地綜合整治項目2個，審批金額21億元、累放10億元；廣西分行支持全域土地項目2個，審批5.63億元、發放1.36億元。
三、全域土地綜合整治環境變化后需重點關注的問題
（一）政策環境有待改善。一是跨部門的協同推進難度大。全域土地綜合整治具有“全域性”“綜合性”“公共性”等特性，項目建設內容豐富，包含子項目較多，涉及多部門，政策目標優先級存在差異，對統籌管理要求高。部分省份對全域土地綜合整治實施方案審批較慢，各子項目的立項審批、管理要求均不相同，某一流程出現卡頓，容易導致整個項目進度受到影響。如目前重慶擬先制定全域規劃再審批實施方案，工作流程較長，2025年入庫的全域項目實施方案都未審批，導致工作推進較慢。二是存在重復立項的嫌疑。在全域土地綜合整治項目中，各部門補助資金項目，均使用部門原立項的項目名稱，沒有統一使用全域項目的項目名稱，但資金是用于全域項目的實施，有重復立項的嫌疑。
（二）優質承貸主體少。一是具備“投融建運管”一體的優質承貸主體尚需挖掘培育。雖然全域土地綜合整治項目更倡導具備“投融建運管”于一體的多功能、全鏈條、市場化、實體化優質主體來承貸，但受地方自身資源條件限制，地方國企市場化轉型還需時間，合適的項目承貸主體還需進一步挖掘培育。二是項目建設主體分散。在部分財力緊張的省份，全域土地項目偏好引入民營社會資本方參與部分子項目的投資建設，導致項目建設主體分散，原本“肥瘦搭配”的項目被割裂，最終借款主體可支配的項目收益難以覆蓋貸款本息，融資無法落地。三是項目資本金主要來源于股東注資，受經濟下行和政策影響，工程建設投資回報和土地指標交易返還收入減少，部分承貸主體盈利能力下降，影響資本金籌措，造成已營銷項目難落地。四是在全域土地綜合整治中，國企在土地整治完成后，不參與后續的產業招商、導入，而集體經濟組織因專業人才、管理水平、財力等自身的缺陷，較難導入、經營好相關產業，不易獲得銀行資金支持。
（三）產業導入難度較大。一是產業運營分析脫離實際，對產業導入的落地性、預留未來發展空間等方面都缺乏相關論述。此外，未能充分考慮項目收益平衡的可行性，公益性、準公益性的內容占比過高。此外，運營周期長、收益不確定性較大等特性導致產業導入和運營難度大，相關運營主體積極性不高。二是全域整治項目一般要在3-5年內完成，而作為項目現金流平衡最重要組成部分的產業導入，從土地盤活到產業導入及后續的投資建產，往往需要更長時間。三是導入的產業多為農業產業，農業和生態空間收益低于開發用地，因此注定農地項目還款來源會偏弱，難以實現自平衡。而全域土地綜合整治等農地項目普遍存在項目建成后不形成可抵押的實物資產情況，導致在項目選擇上更偏好林業、廠房、水庫、水廠、管網等項目，農地項目順位較為靠后。
（四）調查審查階段難以形成共識。一是當前階段主要以多主體鏈條的方式來實現項目“投融建運管”一體化運作，導致前期評估階段與后期實際運營階段存在時間上的脫節及反差。項目實施前難以取得更為明確的后續商業合作意向，使得對國有企業流轉土地后的運營模式需要論證到何種程度、后續約束到何種程度難以形成普遍共識。二是全域土地綜合整治項目涉及導入的產業種類較多，當項目通過所在省審查批復和入庫、進入農發行辦貸環節時，由于對行業、市場等信息缺乏足夠了解，項目評估起來有一定難度，甚至出現質疑導入產業合理性的情況。此外，產業方面的基礎設施建設特別是涉及到后期建設工業園區等方面內容，在全域土地綜合整治期間難以測算其現金流，導致項目現金流難以自平衡。
四、幾點建議
（一）堅持政府主導。全域土地整治項目涉及多部門，必須堅持政府主導，統籌多方資源。一是密切銀政協作，深化“總對總”的合作，加強與自然資源部、農業農村部的溝通，打通政策堵點，主動對接政府規劃及實施方案，主動提供融智融商服務，利用行業主管部門的管理政策，強化借款人抗風險能力和可持續經營能力分析，做好風險預判。二是推動當地政府培育綜合實力較強的承貸主體。引導地方政府通過增加注資、注入經營性資產、增加自然資源相關經營權合法權益、兼并重組等方式，做大做強實施主體，探索“母公司+項目公司”的雙層主體設計，強化對項目公司的收益保障及擔保支撐作用，助力經營主體市場化轉型。優先選擇當地平臺公司、國企或央企，尤其是具備“投融建運管”一體化能力的主體作為借款主體，確保其自有資金充足、資產負債率符合要求。
（二）探索多元化的收益模式。遵循“政策指引+政府主導+市場化運營+實體企業運作+有效擔保+合規運營”的原則，構建全生命周期的資金動態平衡表。一是強化價值轉化思維。樹立錢從政策應用、資源變現中來的思路，充分利用全域項目蘊含的多重資源價值來組合現金流，更重要的是在價值通路打造上作文章，通過就地利用、資源置換等多種方式讓項目實施主體享有全域政策紅利。二是重點支持以產業運營收入為還款來源的整治項目。將產業發展作為項目收益平衡的支撐點，因地制宜支持鄉村產業，按照“一產規模化經營、一產延伸二產、一產衍生三產”的思路，推動產業多元化布局和融合，拓展更加豐富、立體的現金流來源，推動“投融建運管”一體化運作。三是引導地方政府按照“誰投資、誰收益”原則，強化承貸主體在土地整治與要素整合上能夠發揮的市場作用，通過“農地+人居環境”“農地+產業導入”“農地+委托經營”等模式綜合開發土地資源，最大限度開發土地要素價值，規避隱債風險和項目投資回報失衡風險。結合鄉村旅游、現代農業等產業，拓展“整治+文旅”“整治+規模化特色種植”“整治+碳匯”等模式提升土地綜合價值。四是對于廢棄礦坑、濕地、國有林場等政府生態修復責任重、財政壓力大的自然資源,探索“沙灘+”“森林+”等開發模式,優先推進礦、海、林等市場需求大、開發潛力高的資產組合供應試點,將其作為增強承貸主體還款能力的重要保障，促進自然資源資產高效配置。
（三）強化風控管理。一是堅守主責主業，嚴守業務邊界，推進的全域項目不能涉及偏離農發行職能定位的行業和領域，項目收益路徑要清晰、產業運營要穩定、資金要能夠自平衡，確保不觸碰違規新增地方政府隱性債務的紅線。嚴格按照市場化、法治化原則開展工作，強化對準入、放款、貸后等關鍵環節管控，確保貸款管理質效。二是雖然土地指標交易收入不能作為直接還款來源，但是可以作為判定項目整體效益情況的核心指標。考慮到土地綜合整治中的公益性、準公益性項目多，項目的資金平衡核算可實行整體打包核算，并將整治后的運營性收益和資產性增值收益統一納入核算范圍。三是在擔保方面出臺差異化信貸政策，允許在落實還款來源、明確整體擔保方案前提下，可按貸款發放進度同比例落實擔保。對納入總行名單制管理的全域土地綜合整治重點項目，擔保落實確有困難、不能全額覆蓋的，在還款來源明確、項目自身現金流穩定可靠的前提下，可采取信用貸款方式。四是探索試點指標抵押融資機制。允許將節余的建設用地指標作為抵押物，農發行根據指標的預期價值和市場情況，為土地整理項目主體提供貸款支持，既盤活了指標資源，又為項目建設提供資金保障。五是對于第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點，擴大農村承包土地經營權融資服務，基于各地土地流轉價格指數確定押品價值和抵押率，激活承包土地金融權能。
（四）優化配套支持政策。一是優化考核方式。全域土地綜合整治遵循“上下結合，以下為主”的原則，各個地區經濟發展水平不一，全域推進情況不一。探索對全域土地綜合整治貸款的考核參考城中村專項借款，以占當地的市場份額來進行綜合考量。二是對于縣域內涉及幾個鄉鎮已批復實施方案的全域土地綜合整治項目，總行應進一步明確是否允許將其打捆打包作為一個項目來支持，并對子項目整體立項審批的項目予以優先支持，助力項目加快推動。三是強化資源配置。面對日益激烈的市場競爭，農發行需主動出擊，推動資源配置向全域業務傾斜、信貸政策向全域項目傾斜、貼身服務向全域客戶傾斜，做到規模優先安排、貸款優先辦理、服務優先滿足，以最強的配置、最優的保障、最快的速度，集中優勢力量打好全域土地項目攻堅戰。
