「摘要」近年來，林業在增強碳匯能力、保障生態安全以及推動鄉村振興方面發揮著不可或缺的作用。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》，對集體林權制度提出新要求新任務，并鼓勵金融機構加大林權抵押貸款支持力度。目前各地及各銀行的相關業務尚處于初步發展階段，還未構建出一套成熟且高效的操作流程。本文結合農發行江蘇省分行在開辦林權抵押貸款過程中遇到的問題，深入分析當前工作難點，并提出應對策略。
「關鍵詞」林權?林權抵押貸款?現實困境?對策建議
習近平總書記指出：“綠水青山就是金山銀山。改善生態環境就是發展生產力。”中央金融工作會議進一步強調，金融系統要著力做好包含“綠色金融”在內的五篇大文章。林權抵押貸款，作為解鎖“綠水青山”寶庫、共享“生態紅利”的關鍵工具，是助力綠色金融高質量發展的重要載體。目前，眾多金融機構已將林權抵押貸款作為標準產品向客戶推廣，有效解決了林業資源客戶融資擔保難題，極大滿足借款人在林業生產經營、森林資源培育與開發、林下經濟發展、林產品加工等方面，以及其他生產、生活相關的資金需求。近兩年，江蘇分行也在積極探索林權抵押貸款，取得了一定成效，但仍面臨一些現實挑戰亟需內外部共同解決。
一、林權和林權抵押貸款概述
（一）林權相關概念
根據《民法典》規定，林權是一種物權，是主體對森林、林木、林地所享有的占有、使用、收益、處分的權利，具體包括林地所有權（包括國有林地所有權與集體林地所有權）、林地使用權（包括農村集體經濟組織內部的土地承包制度下的林地承包經營權與非農村集體經濟組織成員經營的林地經營權）、林木所有權和林木使用權。
（二）可用于抵押貸款的林權范圍
經筆者梳理主要的內外部規章制度后發現，登記造冊的林權可具有擔保物權的效力，但并非所有林權均可抵押（見表1）。
（三）推進林權抵押貸款的現實意義
林權抵押貸款能有效促進林業資源資產化功能的轉變，在多方面存在激勵效應。一是有助于增強借款人融資便利。擔保物是減少金融市場信息不對稱所導致的逆向選擇和道德風險的關鍵抓手。將林權作為新型擔保物，在一定程度上能減少金融機構對林農、非林農等借款人軟信息的依賴，有助于借款人將前期投資形成的資產通過金融手段轉化為后續投資的資金來源，從而滿足借款人增加融資規模、降低融資利率、延長融資期限的需求。二是有助于提升金融機構服務質量。林權作為擔保物被合法登記后，“可置信威脅”可以激勵借款人自我履約，從而在一定程度上節約金融機構的監管成本和執行費用。林投公司通過收儲擔保提前參與和主動兜底，當借款人發生貸款違約時，先還本付息，后快速處置，有助于幫助金融機構處理不良林權抵押難題，客觀上提升金融服務實體經濟的質效。三是有助于實現森林資源可持續發展。在林業經營過程中，勞動力和資本之間存在一定的替代效應。林權抵押貸款通過促進城鄉生產要素的良性互動，加速技術、人才、信息、理念等現代生產要素流向農村林業，引導借款人進行林業生產經營、森林資源培育與開發、林下經濟發展、林產品加工等。林權抵押貸款在加速推進農村林業現代化的同時，也將優質林產品和生態產品推向城市，促進城鄉融合發展，實現生態美和百姓富的有機統一。
二、江蘇分行林權抵押初探
近年來，江蘇分行堅決扛起服務鄉村振興主體責任，積極探索運用林權抵押貸款產品投向綠色信貸領域，推動信貸規模“含綠量”持續攀升。2022年林權抵押貸款實現“零”的突破，截至2024年8月底，貸款余額已達15.52億元，同比增幅約201.5%（見圖1）。同時，林權抵押貸款余額在林業貸款余額中的占比日益突出，愈發支持綠色信貸發展（見圖2）。
在取得初步成效的同時，各地區在具體經辦過程中流程不暢、程序模糊等問題仍客觀存在。
（一）林權抵押主要環節辦理情況
江蘇分行轄內共13家分行，目前涉及林權抵押的營業機構主要為無錫、淮安、徐州、揚州、泰州五家分行。調研發現，在準入環節上，各家行均取得了有效的林權不動產權證書，登記內容均為借款人名下的林地使用權和林木所有權，其中林地使用權來源為國有土地劃撥或集體土地流轉。在評估環節上，各家行均聘請農發行庫內省行級評估公司開展評估，評估依據主要包括法律法規、中評協頒布的森林資源資產評估準則、技術規范以及市場調研信息等。在登記環節上，各家行取得的不動產登記證明均由地方自然資源和規劃局頒發。在管理環節上，各家行的林權抵押雖為追加輔助擔保，但管理上與房地產押品管理基本一致，主要包括納入押品系統管理、定期在自然資源和規劃局查詢抵押狀態、定期查看現場狀況等。
（二）林權抵押的實操難點
基于上述具體實務操作的深入分析，筆者進一步探討林權抵押貸款面臨的主要難題和潛在風險，主要體現在五個方面。一是準入環節疑慮多。首先權證質量不高。由于歷史遺留問題，部分林權證的登記信息已與實際情況大相徑庭，甚至存在“有產無證”“一證多產”“一產多證”等登記亂象，加大銀行核驗權證、評估資產的難度。其次銀行顧慮較多。目前針對銀行開展林權抵押貸款的財政貼息、保險補貼、稅收優惠和收儲擔保等風險補償機制尚不成熟，也缺乏對林權抵押貸款不良容忍度等差異化激勵政策。林產價值受林木生長狀況、產品經濟效益、市場交易機制等影響波動較大，市場價值難確認，償債能力可能無法滿足主擔保要求，導致銀行不愿貸、不敢貸。二是林權評估難度大。首先評估費用較高。林地分布范圍廣、地形復雜，評估工作環境較為艱苦，且林權需從林地類型、面積，林木種類、胸徑等多維度評估，實地評估內容雜、難度大，評估成本高。其次評估依據較少。目前林權交易多以政府收儲為主，市場機制下的報價和交易平臺仍不完善，評估公司主要依照國家評估協會頒布的執業準則和林業局頒布的技術規范選擇評估方法。很多機構還暫未具備扎實的資源評估能力和豐富的林木評估經驗，林權評估可靠性有待提升。三是抵押登記辦理難。前期，林權確權工作歸屬林業局，現林業局又成為自然資源和規劃局下屬機構。近期，自然資源部發布新修訂的《林權類不動產登記簿樣式》，對登記工作又進行了完善。由于機構調整，政策變化等因素疊加，導致過渡期內部分地區出現資料移交不及時、數據內容不統一、林權系統不協同、確權標準不一致、業務人員不熟悉、申請材料不明確等難題，影響銀行辦理抵押登記效率。四是林木管理要求高。首先市場價格易波動。林木具有土地附著、幅員廣闊、生長周期長等屬性，受自然條件影響大，自然災害易造成毀滅性打擊。林產資源市場供需關系并非均衡、林權政策和抵押人經營規劃變化等也會引起市值波動，影響變現金額。其次貸后管理專業性強。若無第三方機構投入專業設備或人員，抵押物可能出現毀損和滅失風險，單憑銀行難以及時有效發現和管控，狀況惡化引起的價值縮水將不利債權維護，降低銀行合作積極性。五是林權處置變現難。首先存在交易風險。林權交易市場化內生動力偏弱，市場呈現渠道對象少、耗費時間長、流轉難度大等特征。林木的自然屬性決定了“林隨地走”，若銀行僅接受抵押林木所有權而未同時抵押林地使用權，會因法律瑕疵讓市場買受人有所顧慮，影響處置效率和收益。其次存在政策風險。目前與林權抵押貸款配套的采伐處置機制尚不完善，地方采伐指標、銀行采伐許可的獲批難度都較大，銀行難以通過自行采伐處置。
三、推進林權抵押貸款的對策建議
賦予林權擔保功能，可以有效盤活借款人林權資產，豐富普惠金融綜合服務供給，拓寬需求端融資渠道，實現“點綠成金”。然而，林權抵押所面臨的多因素、多形式問題也是客觀存在，這要求我們必須給予高度關注。探究這些困難及其解決之道，實際上是對金融制度持續完善的過程，也是農發行服務鄉村振興戰略的必然要求。因此，基于習近平總書記的“兩山理論”和筆者研究分析的林業資源價值實現機制（見圖3），本文試圖從政府和農發行兩個角度，芻議改進措施，希望能夠對實踐有所裨益。
（一）政府層面
1.加強林產管護。一是健全信息平臺。摸清林業資源底數，健全集“認證、采伐、流轉、評估、交易”為一體的綜合信息系統，確保林權信息互通共享、有序銜接、動態更新。二是加強資源管理。及時公示采伐指標分配情況，對于銀行必須通過采伐方式處置的，縣級林業主管部門可優先為銀行安排采伐指標并辦理采伐許可證。加強自然災害監測與防范，嚴厲打擊懲處破壞和侵占林權的行為。三是拓寬發展路徑。鼓勵地方和企業因地制宜發展本地特色產業，深化“產業+模式”，培育優質經濟產品，加快形成林業生產、加工、銷售全產業模式，既確保項目具備收入來源，又提高抵押林權評估價值。
2.完善評估體系。一是完善評估細則。根據前沿理論和市場行情，完善切實可行的林產評估技術規范、收費明細，供評估公司執行。二是公布評估機構名錄。定期公布公平公正、能力強、質量優、信用好、收費適中的有林業資源評估資質的評估公司名錄，供金融機構參考。三是開發數據平臺。根據林地、林木屬性特征，提供方便檢索的權威全面的林產數據庫，實時更新，供需求人員檢索。
3.健全市場交易。一是規范交易機制。進一步完善林權規范流轉和嚴格監管制度，利用區塊鏈技術升級交易服務和監管平臺。健全林權抵押貸款資產的登記臺賬和貸款跟蹤檢查機制，將交易記錄納入交易主體信用記錄，提高林權流轉效用和價值，降低市場價格波動風險。二是探索“林票”制度。賦予“林票”交易、質押、兌現等權能作為優質資產，轉換成向金融機構申請質押貸款的憑證，實現林業資源資產化、資產股權化、股權證券化。
4.增強風險分擔。一是引入林投公司。推進“借款人+銀行+林投公司”模式構建，其中通過政府出資控股、民營資本參與等方式組建林投公司，提供托管評估、收儲兜底、代償本息等綜合服務，形成閉環管理機制，降低林產資源毀損和滅失風險，疏通林權資產處置路徑，分散銀行不良風險。二是建立財政補償機制。鼓勵保險公司開發林業相關保險產品并給予一定補貼政策支持，進一步規范保險承保機構遴選工作，方便投保人選擇。增加林權抵押貸款的風險緩釋和補償措施，由財政資金投入一定比例的風險補償基金，有效補償銀行因政策風險和自然災害風險可能導致的信貸損失。
（二）農發行層面
1.從嚴開展抵押物準入評估。一是審慎選擇擬抵押林木。通過現場實地調查、咨詢不動產登記部門、審核林權取得證明文件及林權證等方式，掌握擬抵押林權真實合法性，盡量選擇易變現林產，嚴防“帶病”準入。對以林木資產抵押的，要求抵押人將其林地使用權一并抵押，且不得改變林地性質和用途。對已取得采伐許可證且尚未實施采伐的林權抵押，要求抵押人將合法有效的采伐許可證原件提交農發行保管，雙方向林業主管部門備案登記。二是審慎選擇評估機構。聘請農發行評估公司庫內有林業管理部門認可、監督或推介的，或者有林業資源評估資質的評估公司出具評估報告，事先對風險緩釋能力、抵押權實現難易程度作出預測。不要簡單將農發行規定的抵押率上限作為執行抵押率，要根據綜合因素從嚴把控抵押率，為變現損失留足準備。
2.規范抵押合同簽訂登記。一是聚焦合同簽訂合規性。關注同意抵押的手續是否完備，如國有林地使用權抵押需要主管部門批準；林業經營者以流轉取得的集體林地和林木經營權抵押的，應經承包方書面同意并向發包方備案等。嚴格執行總行制度要求，規范格式合同文本使用填寫和審查，必要時由外聘律師出具法審意見書。二是聚焦抵押登記有效性。農發行須派雙人與抵押人共同至不動產登記部門辦理抵押登記，現場檢查不動產登記證明的完整性、合規性，并通過不動產登記部門系統核驗登記結果，后續做好產權資料原件保管工作。
3.加強抵押物存續期管理。一是及時處理系統內風險預警信息。參考總行制定的風險信號清單，動態掌握抵押人資信情況，定期實地查看抵押物狀態，嚴防抵押物毀損、滅失。定期通過不動產登記部門系統核查抵押物權屬情況，做好抵押物情況跟蹤監測臺賬，充分發現和披露風險。二是定期調查了解外部行情。關注市場行情變化情況，實時研判做好內評，必要時及時聘請專業評估公司開展重評，深入研究分析抵押物變現能力，并做好應對措施。三是審慎辦理變更。若債務人或抵押人要求解押或置換抵押物，農發行應詳細了解項目運行情況、債務人或抵押人的經營和財務狀況、現有抵押物的可分割性、變更后的林權種類和林產資源明細。要謹慎評估變更后的償債能力，在確保未擴大貸款風險敞口、第一還款來源有保障、解押或置換不會對剩余押品價值及處置產生不利影響的前提下，依法合規辦理抵押變更登記。
4.提升抵押物綜合處置能力。應合理有效利用外部資源，通過多種途徑處置抵押物，維護金融債權。一是通過競價交易、協議轉讓方式處置的，要將所得價款由農發行優先受償；二是通過采伐方式處置的，要依法向林權所在地縣級以上林業主管部門提出采伐申請；三是通過訴訟方式處置的，要充分發揮外聘律師專業保障，在送達履行擔保責任通知書后，及時運用賦強公證，必要時采取財產保全措施，查封擔保物，爭取首封權，確保擔保物不在訴訟過程中被轉移或損壞。
5.完善配套基礎管理保障。一是加強制度協同。及時根據國家最新政策制度，完善林權抵押貸款管理辦法，適當放松林權抵押貸款利率管制，優化最高抵押率執行標準，方便農發行向政府部門、經營主體宣傳優惠政策、金融產品和辦理流程。二是提升專業能力。聘請行內外專家開展林權抵押貸款的政策解讀、知識培訓，增強干部員工專業知識。鼓勵員工積極參加內外部與押品、評估相關的資質考試，提高林權押品知識水平和實務能力。三是強化科技賦能。優化流程控制，將新要求嵌入辦理林權抵押貸款涉及的相關系統，完善系統剛控關鍵節點。強化數據應用，依托大數據技術優化林權風險管控模型和預警機制，提高風險監測和防范能力。
6.探索新模式新路徑。一是推廣“抵押+收儲+保險”多元主體風險共擔機制。建議引入承擔收儲擔保職能的林投公司，彌補農發行在林業專業管理上的不足，降低借貸交易中的不確定性。參考農業保險，引進森林保險公司，對押品的毀損或滅失風險進行評估，根據風險程度與抵押人協商辦理保險，保障抵押人和農發行雙重利益。二是辦理林權質押擔保。在林權抵押貸款的基礎上，嘗試探索開展與林業生產經營有關的林業經營權流轉證、林業經營收益權、公益林補償收益權、碳匯收益權等質押貸款以及與林業價值延伸有關的林業股權證、債券等有價票券的質押貸款。
