「摘要」應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。當前，全社會各類突發(fā)事件和安全生產事故多發(fā)頻發(fā)，應急管理工作面臨嚴峻形勢。本文基于農發(fā)行應急管理工作實踐，探討了推進農發(fā)行應急管理體系和能力建設需把握的幾組辯證關系，提出相關工作建議。
「關鍵詞」應急管理?風險?安全
習近平總書記指出，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的重大原則。農發(fā)行作為農業(yè)政策性銀行，服務黨和國家工作大局，肩負保障國家糧食安全等重要職責任務，必須樹立底線思維，準確識變、科學應變、主動求變，系統(tǒng)謀劃應急管理體系和能力建設，著力增強應對突發(fā)事件、防范化解重大風險的能力，有力保障履職發(fā)展。
一、準確識變，充分認識應急處突面臨的風險挑戰(zhàn)
近年來，全社會各類突發(fā)事件和安全生產事故多發(fā)頻發(fā)，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，時刻考驗著各級行應急管理能力和治理水平，安全生產和應急管理工作須臾不可放松。
（一）黨中央對推進應急管理體系和能力建設提出更高要求。國家安全是民族復興的根基，是人民安居樂業(yè)的保證。在高度復雜性、不確定性的今天，發(fā)展和安全猶如車之兩輪、鳥之兩翼，經濟社會發(fā)展所至之處，就是安全風險所及之地，以新安全格局保障新發(fā)展格局，是新征程上順應世界之變、時代之變、歷史之變的必然要求。面對新形勢、新任務、新挑戰(zhàn)，黨的二十大報告首次將國家安全方面的內容單獨成章，對推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化、堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定作出戰(zhàn)略部署，強調提高公共安全治理水平、加強應急管理工作，堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，提高防災減災救災和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系，完善大安全大應急框架下應急指揮機制，強化基層應急基礎和力量，提高防災救災減災能力，為應急管理工作指明了前進方向，提供了行動指南。
（二）全社會各類安全風險隱患交織疊加。我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，“黑天鵝”與“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生，各類自然災害和生產安全事故嚴重威脅人民群眾生命財產安全，應急管理工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。內蒙古阿拉善露天煤礦坍塌、北京長峰醫(yī)院火災、寧夏銀川富陽燒烤店燃氣爆炸、黑龍江齊齊哈爾市第三十四中學體育館坍塌等重大事故，不僅造成了人員傷亡、社會和經濟財產損失，并且不同程度地暴露出部分地區(qū)和企業(yè)沒有樹牢人民至上、生命至上的理念，未能堅守安全底線和紅線，安全隱患“查不出來、改不到位”，應急預案“制度墻上掛、演練形而上”。這些慘痛教訓告誡我們，必須深刻認識應急管理工作的重要性和緊迫性，加快推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，以應急管理的“確定性”有效應對災害事故的“不確定性”。
（三）農發(fā)行應急管理存在短板弱項。作為我國唯一的農業(yè)政策性銀行，農發(fā)行經營范圍涉及31個省、自治區(qū)、直轄市，有兩千多家分支機構、五萬多名員工，面臨的風險不容忽視，僅2023年就發(fā)生了多起突發(fā)事件和災害事故。在突發(fā)事件應對過程中暴露出風險意識與危機意識不強、部門和條線之間協(xié)作機制不暢、應急預案的實用性和可操作性不足、應急演練不扎實、突發(fā)事件信息報告不及時等問題。現(xiàn)行的多層級、長鏈條應急管理體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，一旦發(fā)生可能對自身經營發(fā)展、全國或區(qū)域金融穩(wěn)定造成重大影響的突發(fā)事件，應對不力將會遭受嚴重損失、釀成嚴重后果。全面加強應急管理體系和能力建設，培塑居安思危的憂患意識、防微杜漸的風險意識，實現(xiàn)高質量發(fā)展和高水平安全的良性互動，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。
二、科學應變，準確把握農發(fā)行應急管理的“五組關系”
結合當前面臨的新形勢新任務、新情況新問題，推進應急管理體系和能力建設，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以保護人民生命財產安全為根本任務，堅持安全第一、預防為主的根本方針，突出系統(tǒng)觀念、守正創(chuàng)新的工作方法，重點處理和把握好五組關系。
（一）樹立全局理念，把握好“大”和“小”的關系。推進應急管理體系和能力建設，是協(xié)調處理大與小、整體與局部關系的過程，需要堅持系統(tǒng)觀念，既從全局著眼，又從局部和重點領域著力，實現(xiàn)整體性推進。
要堅持大處著眼。從維護國家安全和社會穩(wěn)定的“國之大者”出發(fā)，站在服務經濟社會高質量發(fā)展和防范化解金融風險的戰(zhàn)略高度和宏觀角度布局應急管理工作。立足全行發(fā)展實際，構建“大安全大應急”框架，將應急管理與安全生產、內控案防、業(yè)務連續(xù)性管理、網絡安全、金融應急服務等領域有機結合，形成跨部門、跨條線、跨區(qū)域的應急管理工作格局。
要做到小處著手。重大突發(fā)事件的背后不同程度存在主體責任落實不到位、隱患排查整改不徹底等問題，應急管理必須拒絕口號化、概念化，堅持“小切口、抓關鍵”。根據不同領域存在的問題隱患和可能面臨的緊急情況，從思想觀念、制度機制、工作方法、政策保障等方面采取針對性措施，及時發(fā)現(xiàn)和消除潛在的安全隱患。制定精細化、專業(yè)化的應急預案，確保在突發(fā)事件發(fā)生時能夠迅速響應、有效處置。
（二）提升系統(tǒng)認識，把握好“統(tǒng)”和“分”的關系。當前，經濟社會發(fā)展過程中的風險呈現(xiàn)出跨界性、彌散性特點，應急管理工作面臨職能部門權責有邊界與突發(fā)事件風險無邊界的沖突，沒有哪個部門能全面應對各類災害事故，需堅持統(tǒng)分結合，發(fā)揮應急管理議事機構和職能部門的綜合優(yōu)勢及各相關部門的專業(yè)優(yōu)勢。
要發(fā)揮“統(tǒng)”的綜合功能。突發(fā)事件應急管理工作領導小組發(fā)揮牽頭抓總作用，推動健全統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理機制，統(tǒng)籌各方力量和資源共同維護和塑造安全環(huán)境。應急管理工作職能部門發(fā)揮參謀助手作用，加強應急管理頂層設計，持續(xù)完善部門之間、層級之間、條塊之間協(xié)作機制。健全信息資源獲取和共享機制，推動實現(xiàn)突發(fā)事件事前事中事后全程統(tǒng)籌。
要發(fā)揮“分”的專業(yè)優(yōu)勢。相關部門各司其職、各負其責，立足自身職能，在安全生產、內控案防、業(yè)務連續(xù)性管理等領域分頭防治，指導條線做實做細風險隱患排查整治和應急預案編制、演練等工作。
（三）夯實基層基礎，把握好“上”和“下”的關系。許多風險萌芽在基層、發(fā)生在基層，解決問題的最佳時機和地點也在基層。基層是應急管理體系的“神經末梢”，是防止“小險變大險、小災成大災”的關鍵環(huán)節(jié)。加強基層應急管理能力建設是防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的固本之策，是推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要內容。突發(fā)事件發(fā)生后，基層行要迅速響應、積極處置，管理行要及時提供指導和支持，確保應急管理機制高效運轉。
要加強“上”的引領指導。總行做好統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設計，通過制定科學完善的應急管理規(guī)章制度，明確各級機構的職責分工，確保應急管理工作有章可循、有序進行。針對制約安全的深層次矛盾、瓶頸性堵點和根源性問題，實施一系列治本措施，從體制機制上補齊工作短板。省級分行擔負屬地管理責任，指導轄內分支機構制定和完善應急預案，加強應急預案演練管理，牽頭處置轄內突發(fā)事件。
要強調“下”的貫徹落實。基層行必須擔負起抓實抓牢風險防控、隱患排查、應急準備、應急處置的“最后一公里”責任，提高應急管理協(xié)同水平和隊伍實戰(zhàn)能力。要學懂弄通相關要求，在上級行應急管理框架內，結合本行實際制定或修訂應急預案，定期組織應急預案的檢驗性演練，通過演練檢驗評估預案的實用性和可靠性；要強化突發(fā)事件信息報告管理，履行好突發(fā)事件事發(fā)機構信息報告主體責任。
（四）增強憂患意識，把握好“消”和“防”的關系。隱患險于明火，防范勝于救災。消除隱患、防范風險是實現(xiàn)應急管理“預防為主、關口前移”的重要基礎性工作，必須深化融合，既要清除現(xiàn)有隱患以舒緩即時之壓，又要防范潛在風險以免后患。
要做到“消”字當先。突出事前治理，重在消除隱患，清醒認識隱患積累的過程就是風險由量變向質變轉化的過程。常態(tài)化組織開展各類隱患排查，對問題隱患實行清單管理、動態(tài)對賬銷號、逐一整改到位，做到問題隱患早發(fā)現(xiàn)、早整改、早見效，從根本上消除事故隱患，不斷提升安全水平。
要做到“防”字為重。“補牢”不能等到“羊亡”，應急管理基礎在預防，功夫在平時。要堅持從源頭上防范化解重大風險，將應急管理要求貫穿到各項工作規(guī)劃、建設、運行等各個環(huán)節(jié)，嚴把規(guī)劃安全關、準入安全關、運行安全關，全面提高抗風險能力。完善風險識別、評估、監(jiān)控、預警、處置機制，提高應對風險挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性、針對性和有效性，從源頭上減少事故的發(fā)生。
（五）加強能力建設，把握好“平”和“戰(zhàn)”的關系。應急管理工作涵蓋預防準備、應急處置、災后恢復的全過程，應急管理能力與日常管理能力密切相關，平時的工作為戰(zhàn)時提供基礎和保障，戰(zhàn)時的表現(xiàn)則體現(xiàn)了平時工作的成效。必須立足戰(zhàn)備、著眼平時，通過完善應急預案、加強應急演練，實現(xiàn)常規(guī)狀態(tài)和緊急狀態(tài)之間的快速切換。
平時注重加強應急準備。健全完善應急預案體系，覆蓋自然災害、事故災難、業(yè)務連續(xù)性管理等領域，為妥善處置各類突發(fā)事件提供有效依據。強化應急預案動態(tài)更新、演練評估、實施應用和宣傳教育，增強應急預案的科學性、針對性、實用性，推動應急預案與應急準備深度融合，避免照抄照搬、泛泛而談形成的“抽屜預案”“墻上預案”，充分發(fā)揮應急預案牽引應急準備、指導處置救援作用。
戰(zhàn)時迅速轉入應急狀態(tài)。按照應急預案要求有序開展應急處置工作，啟動應急機制、調配應急資源、組織應急隊伍，加強協(xié)同配合，確保各部門、各條線能夠快速形成合力，共同應對突發(fā)事件帶來的挑戰(zhàn)。在重大災情發(fā)生時，切實保障員工生命和機構財產安全，全力保障受災地區(qū)金融服務，助力恢復正常生產生活秩序。
三、主動求變，明確農發(fā)行應急管理的工作重點
近年來，農發(fā)行不斷健全完善應急管理體制機制，成立突發(fā)事件應急管理工作領導小組，部署應急體系建設及規(guī)劃。先后印發(fā)《中國農業(yè)發(fā)展銀行突發(fā)事件總體應急預案》《關于進一步做好突發(fā)事件應急管理工作的通知》等制度文件，編印《突發(fā)事件信息報告工作手冊》，有效提升了應對突發(fā)事件的能力和水平。然而，面對日益復雜多變的內外部環(huán)境，仍需持續(xù)深化應急管理體系和能力建設，為全行高質量發(fā)展筑牢安全保障。
（一）完善應急管理體制機制。一是強化頂層設計。持續(xù)搭建應急管理體系“四梁八柱”，明確“一二三四”的工作任務和重點內容，即圍繞高水平安全服務保障高質量發(fā)展“一條主線”，聚焦安全保障發(fā)展水平更高、防災減災和應急處置能力更強“兩大目標”，深入推進應急預案規(guī)范化、應急演練常態(tài)化、應急信息報告標準化“三項任務”，持續(xù)提升統(tǒng)籌協(xié)調、風險防范、應急處置、智慧應急“四大能力”，堅決筑牢安全發(fā)展防線。二是筑牢責任體系。完善“管條線必須管應急、管業(yè)務必須管應急、管經營必須管應急”的責任體系，嚴格落實“一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的工作要求，將應急管理工作納入全行高質量發(fā)展全局，做到同規(guī)劃、同部署、同落實。推動分支機構明確領導干部應急管理職責清單，進一步解決責任落實難的問題。三是加強協(xié)同聯(lián)動。健全跨部門、跨區(qū)域的應急聯(lián)動機制，在向內聚力的同時，善于向外“借力”，加強與政府、其他企業(yè)、社會組織間的信息溝通與資源共享，確保在突發(fā)事件發(fā)生時迅速形成合力。通過突發(fā)事件應急管理工作領導小組會議，定期分析研判應急管理工作形勢，協(xié)調解決重大問題，共同制定應對策略。
（二）扎實做好應急準備工作。一是推動應急預案制定規(guī)范化。對標監(jiān)管規(guī)定和外部要求，持續(xù)完善全系統(tǒng)應急預案管理體系，全面覆蓋自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、信息系統(tǒng)故障等各領域，及時查缺補漏、填補空白。注重優(yōu)化整合現(xiàn)有應急預案，做到確有必要、務實管用。二是落實應急預案演練常態(tài)化。預案制定部門要主動擔責，科學研判本地區(qū)重點突發(fā)事件及風險態(tài)勢，按照實戰(zhàn)化要求，分領域、分層級編制年度應急演練工作計劃，定期開展應急預案的檢驗性演練，練指揮、練協(xié)同、練保障，通過演練動態(tài)評估和優(yōu)化現(xiàn)行應急預案，尤其是涉及生命和財產安全與業(yè)務連續(xù)性管理等工作的預案，要做到多演真練，不斷增強預案的科學性、實用性和可操作性。三是加強信息報告管理標準化。構建突發(fā)事件信息報告工作機制，指導各級行熟練應用《突發(fā)事件信息報告工作手冊》，熟悉突發(fā)事件信息報告工作流程，充分掌握誰來報、報什么、怎么報、何時報等工作要求，壓緊壓實信息報告責任，確保事發(fā)機構在規(guī)定時間內向上級行和外部有關單位報告突發(fā)事件信息。
（三）強化安全生產預防治理。一是加強安全風險源頭治理。根據不同領域不同業(yè)務特點，加強對各類風險源的調查研判，組織各條線按照職責建立健全安全生產風險源頭治理與應急處置相結合的長效機制，把應急管理要求貫穿于安全生產突發(fā)事件的事前、事中、事后全過程各方面，提高動態(tài)監(jiān)測、實時預警能力，對風險早識別、早預警、早化解、早處置，把風險消除在萌芽、阻斷在早期。二是加強安全生產隱患排查。建立完善安全生產隱患排查制度，主動征集安全生產隱患線索，鼓勵全員參與自主排查，組織各條線制定符合工作實際的排查清單，明確和細化安全生產排查事項、內容和頻次，利用全面自查、交叉檢查、抽查檢測等手段開展排查，推動安全生產隱患排查走深走實。三是抓好安全生產隱患整改。從干部員工反映最強烈的問題入手，建立完善重大事故隱患數據庫，梳理匯總各領域安全生產隱患排查成果，摸清事故災害風險隱患底數，跟蹤整改進展，有效解決可能導致安全事故的短板漏洞。
（四）提升應急處突能力水平。一是強化應急管理教育。及時學習貫徹黨中央、國務院關于應急管理工作部署，組織學習應急管理相關制度文件，增強抓好應急管理工作的政治自覺、思想自覺、行動自覺。通過應急管理專題講座等形式，向干部員工普及應急管理知識，解讀應急管理最新政策和典型案例，將理論和實踐融會貫通，提升應急能力素養(yǎng)，讓“人人講安全、個個會應急”的理念深入人心。二是強化信息科技賦能。推動綜合辦公平臺應急管理模塊建設，集成應急管理制度、應急預案管理、應急演練管理、突發(fā)事件信息報告等功能，實現(xiàn)應急管理制度、應急預案快速查找及共享，應急演練閉環(huán)管理，突發(fā)事件信息同步聯(lián)動、并線響應。三是強化典型案例宣傳推廣。從地震、火災、業(yè)務連續(xù)性中斷、重要信息系統(tǒng)故障等不同類型的突發(fā)事件中不斷總結經驗教訓，不定期宣傳推廣具有代表性的處置案例，分析突發(fā)事件的發(fā)生演化規(guī)律，對造成的后果和處置救援等情況進行復盤研究，從歷史事件中掌握客觀規(guī)律，為應對類似突發(fā)事件提供參考借鑒。
（五）加強突發(fā)事件輿情管控。一是加強突發(fā)事件信息聯(lián)動共享。建立突發(fā)事件與輿情信息互通機制，加強溝通聯(lián)動，分支機構要及時向上級行黨委宣傳部門報告輿情動態(tài)，做到上情下達、下情上傳。針對突發(fā)事件引發(fā)輿情的突發(fā)性和不可預見性，應提前制定應急措施。部門之間及時共享突發(fā)事件和敏感輿情信息，形成統(tǒng)籌聯(lián)動、合力攻堅的輿情聯(lián)動處置機制。二是切實防范負面輿情擴散。事發(fā)機構對輿情管控工作不能有半點馬虎，在事發(fā)后要充分評估該事項對農發(fā)行系統(tǒng)可能造成的不良后果，站在維護全行利益的高度考慮可能面臨的聲譽風險。在發(fā)現(xiàn)負面網絡輿情時，要加大同地方網信辦、網監(jiān)大隊溝通聯(lián)系力度，對網上發(fā)布的負面輿情及時發(fā)現(xiàn)、及時處理，堅決防范負面輿情引發(fā)重大聲譽風險。三是增強輿論正面引導能力。突發(fā)事件發(fā)生后加強輿情跟蹤監(jiān)測，及時掌握輿情動向，妥善應對輿情變化，盡早介入和及時確定輿情風險等級，需要澄清事實真相的要敢于發(fā)聲、善于發(fā)聲，積極利用傳統(tǒng)及自媒體平臺及時公布事實真相，避免不良媒體利用輿情散布虛假信息、誤導公眾。
