「摘要」廣東省圍繞鄉村特色產業發展需求，大力推進以農業保險為載體的“保防救賠”一體化風險管理體系建設，持續提升風險減量服務能力和水平，穩定了各類經營主體種養預期和經濟收益，有力強化了農業產業安全和發展韌性，探索出一條符合廣東實際的農業保險高質量發展路子。廣東農業保險在發展過程中面臨一些堵點難點問題及體制機制障礙，需要有針對性、系統性的舉措來解決，以期為強化農業風險管理和守住產業安全底線提供有力保障。
「關鍵詞」農業保險?風險減量?高質量發展
2019年5月，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，為推進新階段農業保險高質量發展提供了根本遵循。近日對廣東省5地市調研了解到，廣東省圍繞鄉村特色產業發展需求，堅持以防為先、防賠并重理念，大力推進以農業保險為載體的“保防救賠”一體化風險管理體系建設，持續提升風險減量服務能力和水平，穩定了各類經營主體種養預期和經濟收益，有力強化了農業產業安全和發展韌性，探索出了一條符合廣東實際的農業保險高質量發展路子。
一、廣東農業保險發展歷程與成效
農業保險作為分散農業生產經營風險的重要工具，其發展狀況對穩定廣東糧食產出、激發特色農業高質量發展活力、穩固農業基本盤具有重要作用。隨著傳統農業向現代農業加快轉變，農業進入高投入、規模化、市場化的發展新階段，廣東各地對全方位、高質量的農業保險保障需求愈發迫切。
探索起步階段（2004-2007年）。2003年之前，廣東采取以政府傳統的救災保障為主，商業性農業保險運營為輔的風險管理模式，風險管理和救濟保障能力嚴重不足。2004年廣東遭遇百年洪水，2006年超強臺風“珍珠”“格美”“派比安”和熱帶風暴接踵而至，導致廣東農業遭受巨大損失，廣東開始農業保險創新試點探索。
穩步發展階段（2007-2019年）。從保費收入看，2007年全省保險保費收入1278萬元，2016年突破10億元，2019年達到18.8億元。在此期間，廣東開展了9個中央財政補貼險種和18個省級政策性險種。由于廣東各地特色農業品種較多，為擴大農業保險的受惠面，還通過省級財政適當補貼的方式，引導支持各地市自行開辦地方特色農業保險。至此，廣東特色農業保險產品體系的雛形已現。
快速發展階段（2020年至今）。2020年以來，廣東省農業保險進入快速發展的新階段，主要表現為：
其一，農業保險政策建立健全。自2020年6月起，廣東省相關部門連續下發7個支持農業保險發展的文件，奠定了廣東農業保險跨越式發展的制度性框架。
其二，農業保險保費收入規模跨越式增長。2019年廣東農業保險保費收入為18.8億元（不含深圳，下同）。啟動農業保險高質量發展以來，2020-2023年分別為26.7億元、47.8億元、81.1億元和101.3億元，年均增速達到56%，遠遠高于同期20.6%的全國平均增速。其中，2022年、2023年連續兩年位居全國第一，分別占到全國農業保險保費規模的6.7%和7.1%，也是全國首個農業保險保費規模過百億元的省份。
其三，農業保險風險保障能力增強。農業保險風險保障金額和保障程度①反映農業保險風險保障能力。從保額來看，2020年廣東農業保險保障金額首次突破千億元大關，達1015億元，受益農戶114.6萬戶次。2023年廣東全年引導和支持約800萬戶農戶（農企）參加農業保險，風險保障規模突破3000億元，平均每1元保費收入約提供30元的風險保障。從保障程度來看，廣東農業保險保障程度從2019年的10.9%迅速躍升到2022年30.1%、2023年33%。從比全國平均水平低近20個百分點（2019年全國平均30.6%），到迅速拉齊和實現趕超（全國水平2022年29.4%，2023年為31.4%）。
其四，農業保險深度和密度②較快提升。農業保險深度和密度是發揮農業保險功能作用的基本保障。就農業保險深度來看，2019年廣東農業保險深度為0.43%，2020年為0.56%（全國平均水平為1.05%），2021年提升至0.97%，2022年則達到1.52%（全國平均水平為1.38%）。2023年農業保險深度則進一步提升至1.82%。就農業保險密度來看，2019年僅為145.30元/人。2020年為214元/人，2022年達到1076元/人（全國平均為688.9元/人），2023年提至1403元/人（據估測，全國平均為732元/人）。2023年農業保險密度為2020年的6.6倍，年均增長率達87.2%。
其五，承保對象以小規模經營者為主。據統計，廣東規模農業經營戶占比約1.8%，這意味著98.2%的農業經營戶為小農戶。以水產養殖保險為例，2023年中華保險承保的水產養殖戶中，淡水養殖戶數占比高達86.3%，海水養殖戶數占比13.7%。其中，淡水養殖400畝以下承保戶占84.7%，其中50畝以下的養殖戶高達36.4%。海水養殖200畝以下的投保規模占比達到82.3%，其中50畝以下承保戶占比53.9%。其中，基本沒有1000畝以上的承保戶（見表1）。
其六，農業保險服務領域擴展。目前物化成本保險還是農業保險的主流產品，主要保障生產領域風險，比如種植業保額原則上為保險標的生長期內所發生的物化成本（包括種子、化肥、農藥、灌溉、機耕和地膜等成本）。但是已經推出了水稻完全成本保險（覆蓋物化成本、土地成本和人工成本等），其他如價格保險、產量保險和收入保險產品案例也在不斷涌現，特色涉農保險創新也得到了支持和鼓勵，農業保險正在從“小農險”發展成為“大農險”。
二、主要做法和經驗
（一）體制機制方面：不斷強化創新，加強農業保險工作的組織領導。一是建立組織農業保險領導機制。省政府成立農業保險工作小組，加強農業保險工作的統籌協調推進。組長由負責財政工作的省領導兼任，副組長由負責農業農村、金融工作的省領導兼任。各地建立健全農業保險工作機制，協調推進農業保險發展。二是建立保費補貼資金省級結算機制。改變原來將中央和省級保費補貼資金下達市縣，由市縣與承保機構結算的方式，從2023年第四季度起中央和省級保費補貼資金由省財政根據各地申請與承保機構直接結算，切實有效保障保費補貼資金投入。三是建立考核督辦機制。從2020年起，將“落實農業政策性保險服務支持，保險深度達到年度任務目標”納入鄉村振興戰略實績考核，每年對地市開展考核，有效推動農業保險發展，這種做法已被多地借鑒。將“大力推動農業保險擴面、增品、提標”列入了2021年全省十大民生實事。四是建立適度競爭機制。落實國家金融監督管理總局深化農險經營條件改革部署，推動農險經營主體有序擴容，廣東省農險經營主體由8家增加到15家。五是建立考核檢查機制。從2020年起，將農業保險深度納入鄉村振興戰略實績考核。對農業保險違法違規行為“零容忍”，農險領域的信訪舉報堅持“有件必辦，違規必究，違法必懲”。將依法合規經營、消費者信訪投訴等情況納入各地招標條件。組織開展全轄農業保險業務風險排查和自查自糾，守住合規經營底線。
（二）政策體系方面：不斷健全完善，夯實農業保險的發展基礎。一是構建“1+1+8”制度體系。“1”為綱領性文件，是農業保險高質量發展實施意見；“1”為貫徹落實工作方案；“8”為“1+1”的操作細則，是確保政策執行和落實的專項文件，包括保費補貼資金管理辦法、承保理賠操作規范、賠付標準、協保體系建設意見、承保機構考核管理辦法、地市政府考核辦法、承保機構招標指引和經營條件管理實施細則。二是搭建“13+11+3+N”多層次險種體系。2020年廣東省發布的《實施意見》構建了12個中央財政補貼型險種、8個省級財政補貼型險種、3個涉農險種、N個地方特色險種體系（地方特色險種實施備案制）的險種體系。2023年11月頒布的《廣東省政策性農業保險實施方案（2024-2026年）》，新增了1個中央財政補貼型險種（水稻完全成本保險）、3個省級財政補貼型險種（油茶保險、海洋牧場養殖保險、咸淡水養殖保險），構建了“13+11+3+N”產品體系（見表2），進一步完善了險種目錄、保險責任、保險金額、費率和財政補貼保障機制，持續推動農業保險“擴面、增品創新、提標”，提升了農業保險的服務能力。三是完善財政資金補貼管理制度。會同省財政廳等部門聯合印發《廣東省農業保險保費財政補貼資金管理辦法（2024年修訂）》，進一步明確職責分工，規范保費補貼資金申請結算工作，強化預算約束管理和承保機構管理。
（三）特色農業保險方面：持續“提標擴面、增品創新”，構建嶺南特色農產品保險服務體系。“擴面”方面，廣東著力擴大糧食和重要農產品保險品種覆蓋率，加快推動水稻、生豬、能繁母豬、肉雞等關系群眾“米袋子”“菜籃子”等重要農產品保險發展，提高嶺南水果等地方支柱型優勢品種保險覆蓋面，推動森林保險、水產養殖保險的實施范圍從區域試點推廣到全省，水果保險的保障范圍包含省內種植的所有水果。“提標”方面，自2021年起，水稻保險保額由800元/畝提高到1000元/畝，育肥豬保險由800元/頭提高到1400元/頭，森林保險由400元/畝提高到1200元/畝，居全國前列。嶺南水果由1000-1500元/畝提高到3000元/畝，肉雞由12元/只提高到30元/只，主要傳統大宗農產品保障水平達到全國領先水平。2022年起，廣東全省自主推動17個產糧大縣開展水稻完全成本保險試點，保費不變，降低費率，保額再次提高到1250元/畝，提升了農戶參與農業保險的積極性。“增品”方面。將嶺南水果、水產養殖、蔬菜、茶葉、花卉苗木、家禽等省內特色優勢農產品納入了省級補貼險種。增設水稻完全成本、現代化海洋牧場養殖、油茶保險3個險種。實施地方特色險種備案制，鼓勵各地聚焦當地特色農業發展需要，自行選擇開辦地方特色農業保險品種，省級財政給予一定比例補貼支持，激發了地市開辦特色險種的積極性。2023年，廣東農業保險全年新增備案地方特色農產品保險產品233個，累計開辦特色農產品保險品種已超400個，提供水產養殖保險風險保障215億元。“創新”方面。鼓勵對中央、省級財政補貼型險種進行升級改造，通過條款修訂、增加附加險的方式擴展升級保險責任，增加產量、價格、收入等保險責任。鼓勵各地根據當地農業產業發展需要，自行選擇開辦地方特色農業保險品種。目前廣東各地創新性保險試點遍地開花，已經涵蓋了價格保險、產量保險、收入保險、完全成本保險、氣象指數保險。同時，積極探索“保險+”模式，推出由“訂單+保險+期貨”“保險+期貨”“政府+銀行+保險”等融合型金融服務。
（四）風險減量方面：廣東著力發揮農業保險災前風險管理功能，完善事前事中事后風險管控，堅持賠防并重、以防為先，力推“保防救賠”一體化體系進程，農業生產風險減量管理取得積極進展。一是推行農業保險防災減損試點。制定《廣東省政策性農業保險實施方案（2024-2026年）》，明確要求“大力推廣農業保險防災減損試點，探索建立農險防災減損投入、量化評價、效果評估機制。”目前，轄內保險機構已初步建立了農業保險防災減損費用、人力資源投入和助力農業生產降本增效提質的相關指標，并在水產養殖、嶺南水果等特色優勢農產品領域開展防災減損試點，將保險服務嵌入農業生產全流程并做在災前，探索災前早介入，防災流程體系化，助力農業風險減量。截至2023年末，全省投入防災減損資金3.54億元，在全省開辦農險防災減損試點項目超百個，受益農戶超200萬戶次。二是提升“防災減損”服務能力。一方面，創新風險減量服務模式。引導農業保險承保機構為高標準農田建設管護、病蟲害防治等提供風險保障、農事管理等“保防救賠”一體化服務，提升“防災減損”服務能力。2023年投入防災減損費用1.45億元，助力實現農業防災減損降本增效6.7億元，為57.6萬畝高標準農田提供建設運維全流程風險保障，推動15個“保險+水稻生產托管”試點。另一方面，科技賦能“保防救賠”精準發力。運用“粵農保”等農險信息科技平臺，實時監測各地旱情發展，為精準防災抗災提供支持。利用水產養殖“e檢站”“云魚塘”等一批示范項目，提供保險保障、農事管理、防撂荒一體化服務，增強全省糧食和重要農產品生產供給的風險保障水平。三是加強災害風險監測預警。在重大自然災害應對方面，針對汛期強降雨、臺風等多發災害，建立災前預警及風險排查、災中救援、災后快賠工作機制，探索建立行業大災救助互認制度。在災害風險研判方面，編發汛期、低溫二期農業保險災害風險地圖，并提出災害預防應對和防災減損建議。四是率先實行防災減損量化管理。發揮行業協會等作用，推動建立體系化、常態化的農業保險風險減量服務體系，率先在全國明確保險機構防災減損費用投入原則上不低于年度保費收入的1.5%（專業農險公司不低于1%）。
（五）救災理賠方面：提高理賠效率、加大預賠付力度。一是建立農業保險大災預賠付機制。印發《廣東農業保險重大災害預賠付工作指引（試行）》，當發生農業保險重大災害，單一保險標的受災面積（數量）或受災戶次達到50%以上，或其他造成損失金額高、社會影響大、短時間內難以確定最終賠款金額的，保險機構要迅速啟動大災預賠付機制，開通綠色通道，能快則快，預付賠款金額原則上不超過估計賠款金額的60%。二是積極應對農業自然災害，組織保險機構做好災前防御、災中救援、災后理賠工作，支持農業災后復產。2023年保險機構累計發送預警信息141萬條，向受災地區投入理賠人員20159人次，救援車輛11176輛次，無人機查勘6205架次，組建“水稻搶收隊”、租賃收割機、安排烘干機等加快搶收速度，協助搶收水稻等作物近30萬畝。
三、存在問題和不足
近年來，廣東農業保險發展步入跨越式發展新階段，農業保險保障能力位居全國前列。但從發展總量和質量上看，與全國第一經濟大省的地位還不相匹配，特別是存在農業保障水平偏低、險種偏少、覆蓋率不高、區域發展不平衡、創新能力不足、服務水平有待提升等一系列問題。
（一）特色產業保險保障能力不強。廣東特色農業產業的價值普遍較高，但特色農業保險險種的保障水平還有待提升，現有的保險方案大部分采用統一保險金額，難以滿足廣東特色農業發展、農戶種養的多元化風險保障需求。尤其是傳統的保險品種對水產養殖、嶺南水果、家禽等優勢特色農產品保險保障程度不足，直接導致農戶投保意愿不強。
（二）漁業保險發展不及預期。廣東漁業資源豐富，漁業生產時常面臨臺風、風暴潮等覆蓋面廣、破壞力強的災害風險，再加上漁船、養殖水面等標的往往相對集中、保額高，使得漁業系統性風險特征顯著，易形成巨災風險損失，以及水產養殖查勘定損難、道德風險高，不僅養殖戶的保費成本高，保險企業的賠付成本也高，使得漁業保險覆蓋率低，難以有效滿足建設現代海洋牧場等深遠海養殖需要，與其承擔的建設海上牧場、“藍色糧倉”的耕海牧漁戰略任務不相匹配。
（三）農業保險支撐科技水平不高。保防救賠數字化、科技化服務機制尚未健全，基礎設施短板仍然突出，農業保險信息化管理機制還未建立。政府部門間的數據孤島問題突出，普遍存在農業風險管理數據難獲取、口徑不一致等問題。此外，農業氣象監測點密度不高、監測不精準，氣象指數與勘驗定損適配度不高，制約投保積極性和理賠精準度。
（四）農業保險“保防救賠”各環節中存在政策梗阻。現行大多險種防災減災僅停留在災害監測、預警發布等層面，農業保險“重災后賠付、輕災前預防、弱災中應急”的問題仍然沒有實質性改變，需進一步發揮災前“防”、災中“救”的作用。實踐中，保險公司有積極性投入防災減損，但讓有關財務規定“捆住了手腳”。具體而言，防災減損費列支在綜合費用率科目中，既受“防災減損費不得低于保費收入1.5%”的限制，又受“綜合費用率不能超過20%”的制約，使得保險機構難以動用防災減損費。
（五）農業保險與其他風險減量措施尚未形成有效合力。政府各部門、金融保險業、農業經營者等利益相關主體資源整合、協同配合不夠，影響了“保防救賠”一體化體系的作用發揮。有保險公司表示，農業保險企業是愿意在防災減損中出錢出力的，這樣既可以減少災害損失，又能讓農險公司在災害發生后少賠一點；但目前缺少相應政策支持和工作協同，僅靠企業自己單打獨斗、單兵作戰難以發揮作用。
四、政策建議
（一）樹立農業風險管理系統集成發展理念及工作思路。進一步發揮政府和市場合力作用，穩定政策基本面，構建“政府+市場+農業經營主體”的農業風險管理體系，讓政府全方面主導、企業全過程參與、農民全方位收益，完善部門間分工協作機制，形成農民受益、企業微利、政府滿意的互利共贏局面。堅持“防災就是增產、減損就是增收”的理念，推動風險管理工作前置、關口前移，鼓勵高標準農田建設、農業社會化服務、農技推廣應用等與農業風險管理融合發展，打好防災減損提前量。
（二）建立完善農業保險風險減量管理統計與評價機制。將農業保險防災減損納入農業保險考核管理，對成效好的地區，適當給予貼息等保險補貼獎勵。將防災減損成效作為遴選承保機構的重要條件，穩定保險機構經營預期，激勵加大防災減損資源投入。明確農業保險防災防損費用統計口徑，鼓勵保險機構進一步加大防災防損費用投放力度，允許將農業保險防災防損費列入間接理賠費用。
（三）提高農業保險科技支撐能力。加強農業風險區劃研究，探索基于地區風險的差異化定價。加快農業保險信息平臺建設，打通氣象信息、農村產權信息、農業生產信息、市場價格信息等數據孤島，以農業風險管理數據資源普惠共享促進農業保險精準化。加強協保體系建設和協保機構人員管理，明確協保員職能定位，做好協保員隊伍建設長期規劃，出臺協保員工作經費政策規定，提高協保員薪酬水平和專業素質，進一步發揮協保員隊伍在“保防救賠”中的多維作用。
（四）及時總結推廣廣東特色農業保險發展經驗。總結好廣東在推進“保防救賠”一體系化建設等方面的有益經驗，在廣東先行開展加大產品模式創新、強化協保體系建設、促進科技創新應用、加快信息數據共享等方面探索和試驗，給予政策支持、創造有力條件，推動將試驗成果、經驗做法形成全國性行業標準、政策文件，為我國構建與農業農村現代化發展階段相適應、與農戶風險保障需求相契合、與市場經濟運行規律相符合的多層次農業保險體系作出貢獻。
（五）加快推進農業保險與其他風險管理舉措系統集成。把農業保險行業納入農業應急管理體系、防災減災救災體系，充分發揮相關市場力量參與防災減損的積極作用。充分發揮金融支農聯盟作用，完善提升政、銀、保、擔、基“五位一體”聯動機制，探索“農險+農服”“農險+科技”等模式，建立健全適合地方農業農村特點的農村金融保險體系，推動風險管理和服務從部分或個別機構的“單兵作戰”向整個金融保險體系的“生態聯盟”轉變升級。建議政府在制定發展農業保險相關政策時，應該把財政對農民的保費補貼、價格保護、農業災害救濟、農業信貸、生產調整等措施加以配套實施，并確認不參加保險就難以獲得貸款，獲得貸款就要參加保險；不參加保險就不能享受災害救濟。
注
① 農業保險保障程度=農業保險風險保障金額/農林牧漁總產值。② 農業保險深度=農業保險保費收入/第一產業增加值；農業保險密度=農業保險保費收入/農業從業人口。
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