「摘要」2023年9月，國務院印發《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，在配租型保障性住房的基礎上，拓展了配售型保障性住房的新路，給政策性金融機構帶來新的業務機會。本文通過梳理我國保障性住房體系建設歷史沿革脈絡、比較典型國家和地區的政策性住房金融制度、系統回顧農發行支持住房保障的歷史和現狀，提出保障性住房建設對農發行業務發展的機會和建議。
「關鍵詞」保障性住房?政策性金融?三大工程?住房體系建設
在我國保障性住房體系建設的發展歷程中，政策性金融發揮了重要支撐作用。回顧歷史，農發行在金融服務保障性住房建設的不同階段皆展現了獨特價值，體現出政策性金融支持國家重大戰略的使命擔當。伴隨著配售型保障性住房政策的進一步完善，如何把握住時代的機遇與挑戰，發揮政策性金融工具箱優勢，值得深入探析。
一、我國保障性住房體系建設發展歷程及特征
（一）保障性住房體系發展歷程
保障性住房制度是指政府根據法律或政策規定，提供合適的優惠住房，幫助住房困難的中低收入家庭通過購買或租賃滿足基本的住房需求的住房社會保障制度。我國1994年首次明確提出經濟適用住房，此后，保障性住房體系經歷了經濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房（簡稱“公租房”）、棚改安置住房和保障性租賃住房、共有產權住房、配售型保障性住房等多種供應形式變遷。從“十一五”到“十四五”的近二十年，是我國經濟取得極大發展的時期，也是我國保障性住房建設取得突破性發展的時期。在此期間，我國逐步形成以政府主導、市場驅動的保障性住房供應體系，住房保障對象逐步擴容，保障性住房類型由以經濟適用住房為主的配售型保障房逐步過渡到目前以保障性租賃住房、公租房等為主的配租型保障房和配售型保障性住房，逐步實現“租購并舉”。
（二）保障性住房的發展特征
總的看來，近二十年來我國保障性住房種類不斷豐富，保障性住房建設的責任、保障對象、支持政策等不斷完善，租購并舉的住房保障體系初步建立。一是政府承擔主體責任。“十一五”規劃綱要、“十二五”規劃綱要和“十四五”規劃綱要均強調了政府承擔保障性住房建設的主體責任，具體實際操作和落實中，相關文件明確了由省級負總責，市縣抓落實。二是保障對象不斷擴展。隨著保障性住房建設初具規模，配租型保障性住房保障對象不斷擴展，保障范圍持續擴大。從廉租房面向城鎮低收入家庭到公租房面向城鎮中等偏下收入住房困難家庭，再到保障性租賃住房的不設收入門檻，面向新市民和青年人。三是支持政策不斷完善。保障性住房建設需要各方面政策支持，多年來，國務院相關部門出臺了一系列財稅、土地、金融等政策。在融資政策上，支持發行保障性租賃住房不動產投資信托基金（REITs），保障性住房貸款可用于土地劃撥成本；在土地政策上，支持利用非居住存量土地建設保障性租賃住房和配售型保障性住房。
二、國內外金融支持保障性住房經驗
（一）國外政策性住房金融支持保障性住房建設經驗
1.新加坡組屋及中央公積金支持實踐。新加坡在獨立之前即已建立公積金制度，1955年，新加坡出臺《中央公積金法》，并成立中央公積金局負責運營管理。1960年，新加坡頒布《建屋發展局法》，成立建屋發展局負責向所有有住房需求的人提供配有現代設施的體面居所。從那時起，建屋發展局為解決新加坡人的住房問題，不斷建設組屋。同時，公積金開始為組屋建設提供資金。新加坡組屋制度的發展，離不開中央公積金強有力的政策支持，這給我國提供了啟發。我國住房公積金制度自2002年起，即不允許發放保障性住房開發建設貸款，2009年曾短暫限制在部分項目內進行試點，但此后并未推開，住房公積金對于解決居民住房問題的作用始終停留在消費端。
2.香港公屋及金融支持實踐。香港住房供應主要分為公營房屋和私人房屋，公營房屋約占44%，私人房屋占56%左右。其中，公營房屋均為政府新建，分為公屋和居屋。公屋是用于出租的公共租住房屋，居屋是低價出售的資助出售單位。1958年，香港成立屋宇建設委員會，負責為貧困家庭建設只租不賣的廉租住房。1972年，開始實施十年建屋計劃，1973年成立房屋委員會，負責推行公營房屋計劃。此后，香港推出了多項房屋計劃，包括居者有其屋計劃、長遠房屋策略、自置居所貸款計劃、租者置其屋計劃等，致力于改善居民住房條件。2002年，受金融危機影響，香港公營房屋計劃大多停止。2014年，香港再次推出十年長遠房屋策略。在金融支持上，香港主要通過住房抵押貸款支持居民購買自有住房。住房抵押貸款分為私人房屋貸款和公營房屋貸款。此外，1997年，成立香港抵押貸款公司，負責發行抵押貸款證券，為商業銀行提供充足的流動資金。內地的房地產制度部分學自香港，特別是預售和抵押住房貸款等，但香港住房制度在發展過程中，反而因為經濟和房產商綁架，導致公屋供給不足難以滿足居民住房需求。
3.美國金融支持住房實踐。20世紀30年代，美國啟動公共住房建設，以滿足中低收入群體住房需求，但制度出臺不久即遭阻力，之后幾十年，公共住房建設基本停滯，主要通過財政補貼低收入群體，針對其他群體，美國主要通過住房金融政策予以支持。美國的商業銀行、社區銀行、私人貸款公司、儲貸協會等都可以發放個人住房抵押貸款。除此之外，美國最為世人所知的是由房利美、房地美發行抵押貸款支持證券，為個人住房抵押貸款提供資金支持，并在抵押貸款支持證券基礎上發行債務擔保憑證和違約互換等金融衍生工具實現風險轉移和分散。美國主要通過商業銀行等市場化機構面向居民提供住房金融產品，政策性住房金融機構主要為商業銀行等提供流動性和資金支持，這一模式長期運行，雖然出現過危機，但至今仍然運行良好，在促進改善居民居住條件的同時有效降低了政府支出責任，是一個全新的體系和視角，值得研究。
4.德國的社會住房及金融支持實踐。二戰后，德國住房短缺嚴重，1950年，德國頒布《住宅建設法》，政府通過大力支持社會住房建設、發展住房合作社、開發商建房等多渠道供應住房，不斷滿足人民住房需求。住房體系上，德國分為社會住宅和私有住宅，社會住宅在一定年限內按照政府要求以低于成本租金的價格面向低收入家庭等出租，超出年限后即轉變為私有住宅。在租金價格上實行管制，限制房東提高租金。德國的住房金融多元，商業銀行、儲蓄銀行、合作銀行、住房儲蓄銀行等相關機構均有參與。其中，商業銀行、儲蓄銀行等機構主要提供個人住房和建房貸款。除此之外，還發展出獨具特色的住房儲蓄銀行，主要通過居民自愿參加、先存后貸、封閉儲蓄、互助貸款幫助住房儲蓄客戶積累資金，申請低利率住房貸款，購買自有住房。德國政府對住房儲蓄給予獎勵和免息政策。德國通過一系列政策，保持住房價格長期穩定，穩定了居民的住房預期。德國在解決居民住房問題上取得的成效，成為世界的典范，特別是關于租賃住房的一系列政策，值得我國學習借鑒，補齊租購并舉的住房體系中租的短板。
（二）我國金融支持保障性住房建設情況
1.配租型保障性住房融資。①銀行業金融機構信貸支持。廉租房、公租房都是政府投資，土地由政府劃撥，主要資金需求是建安資金。政府可向商業銀行等申請公租房建設貸款，同時2009年還開展了住房公積金支持保障性住房建設試點，部分項目通過住房公積金項目貸款獲得低成本建設資金。此外，根據《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號，以下簡稱22號文），各地發展保障性租賃住房，按照規定，銀行業金融機構可以發放保障性租賃住房自持長期貸款。②發行各類債券。公租房、保障性租賃住房可發行地方政府專項債券。按照22號文規定，銀行業金融機構可以發行金融債券；保障性租賃住房建設運營企業可以發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等；企業可將運營的保障性租賃住房物業抵押，發行住房租賃擔保債券。通過各類債券，大大拓展了保障性租賃住房的籌資渠道。③發行租賃住房REITs。2022年5月，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，將保障性租賃住房納入基礎設施REITs試點范圍。同時期，證監會會同國家發改委聯合印發《關于規范做好保障性租賃住房試點發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）有關工作的通知》，保障性租賃住房REITs試點正式啟動。
2.配售型保障性住房融資。①銀行業金融機構信貸支持。2023年9月，國務院印發文件，部署規劃建設配售型保障性住房。相關銀行可以按照市場化、法治化原則，發放保障性住房開發貸款，專款專用、封閉運行。配售型保障性住房土地以劃撥方式供應，對于銀行來說，需要在現有的商品房開發貸款基礎上，創新設立新的貸款品種，滿足相應貸款管理、風險評級等需要。②發行地方政府專項債。據最新要求，國家發展改革委、財政部已經將保障性住房納入地方政府專項債支持領域，同時可用作資本金。
（三）我國保障性住房體系金融支持難點和問題
1.保障性住房籌建資金總缺口較大。發達國家建立了完善的市場化住房金融制度，尤其是通過發行抵押貸款證券向公開市場融資，吸引了全世界的長期、穩定資金，滿足了住房建設和消費的資金需求，如美國每年發行抵押貸款證券達3萬億美元左右。對于我國來說，保障性住房建設的資金來源主要是政府，隨著我國保障性住房覆蓋面擴大，保障性住房資金需求也越來越大，但財政收入增加速度有限，政府撥款、土地出讓金短期內不會有太大提升，僅靠政府財政資金支持遠遠不夠。
2.配租型保障性住房融資難度更大。配售型保障性住房可以在短時間內銷售出去，能夠比較方便地獲得商業銀行的貸款，融資難度較小。配租型保障性住房融資面臨困難，對于廉租房、公租房來說，租賃對象為中低收入家庭，租金水平較低，有的城市租金收入難以覆蓋住房維修養護資金，只能依靠政府投入；對于保障性租賃住房來說，資金投入回收期限長，有的超過20年，僅靠商業銀行貸款難以支持。國外大多數國家通過REITs面向公開市場融資支持，與之相比，我國配租型保障性住房資產證券化尚處于起步階段，目前僅成功發行4支產品。此外，對于配租型保障性住房建設，地方政府不但要承諾長時間內維持低租金，還要為此放棄賣地收益。
三、農發行金融支持住房保障的歷史與現狀
（一）農發行支持住房建設初步探索
2009年，經銀監會批復同意，農發行開辦縣域城鎮建設貸款業務，貸款用途限定為城鎮基礎設施、文化教育衛生和環境設施、便民商業設施和農民集中住房（包括農民集中居住區、棚戶區、泥草房等）改造工程建設。農發行棚戶區改造貸款業務正式開辦，并在農民集中住房改造建設等領域初步開展實踐。
（二）支持棚戶區改造業務取得顯著成績
2015年6月30日，《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》正式發布，標志著農發行大規模推動棚戶區改造貸款業務，棚戶區改造貸款在2015年至2018年取得飛速發展，貸款余額增長顯著。依據2018年10月8日國務院第27次常務會議精神，只有納入地方政府隱性債務的棚改在建項目，金融機構才能在不新增隱性債務的前提下繼續提供貸款，農發行對于采用政府購買服務模式的棚改項目，及時將信貸政策調整為“停、續、緩”。
（三）開啟保障性租賃住房轉型新階段
棚改貸款政府購買服務模式叫停后，農發行積極謀求轉型發展，響應黨中央國務院號召，加大對保障性租賃住房的信貸支持力度。按照22號文的要求，農發行發布相關政策文件，明確支持縣域（包括縣級市、城市郊區郊縣）范圍內及其他城市在集體經營性建設用地、涉農產業園區配套用地范圍內的保障性租賃住房建設。
自業務開辦以來，農發行深入服務各級地方政府部門，積極參與保障性租賃住房項目融資方案設計，支持地方政府探索采用集體經營性建設用地、產業園區配套用地、存量閑置房屋、集體土地、企事業單位自有閑置土地建設保障性租賃住房，多渠道提供保障性租賃住房房源。住建部于2023年第77期《建設工作簡報》中對農發行支持保障性租賃住房的成果和經驗在全國住建系統進行了推廣和宣介。
（四）“三大工程”工作全面開展
2023年4月28日、7月24日，中央政治局會議兩次強調要積極推動城中村改造，加大保障性住房建設和供給，習近平總書記在中央金融工作會議、中央經濟工作會議上多次強調加快推進“三大工程”建設。國務院先后召開3次電視電話會議部署“三大工程”工作，多家部委和金融機構參與其中。農發行作為服務國家宏觀調控的重要載體，充分發揮政策性金融工具作用，承接“三大工程”政治任務準備充分、行動迅速。農發行從組織領導，到制度建設，風險防控，做出一系列舉措。尤其是城中村改造專項借款方面取得顯著成績。“三大工程”之中，保障性住房建設是重中之重，也是農發行未來發展的重要突破口。
四、保障性住房建設對農發行業務發展的機會和建議
（一）將保障性住房業務作為農發行業務新的增長點
棚改貸款購買服務模式叫停以來，農發行嘗試了多個業務轉型方向，陸續在配租型保障性住房、老舊小區改造等領域發力，但規模有限。國家推進“三大工程”工作以來，目前已在城中村改造專項借款方面取得一定成績，但從持續業務增長考慮，推動配售型保障性住房建設開發貸款，將為業務發展帶來持續性增長。
《國務院關于規劃建設保障性住房的指導意見》印發后，多次中央會議均作出明確部署，業界普遍認為，部署建設保障性住房預示著“新房改”即將到來。當前，各地保障性住房建設總量不大，正可以把握有利時機，通過投入貸款資金支持，有效拓展各城市保障性住房建設業務關系，培育新的業務增長點。隨著時間推移，全國保障性住房建設任務量將得到比較大的增長，5年后，保障性住房建設有可能達到商品住房供應的20%，總投資將達到近1萬億元以上，相應開發貸款需求也將達到7-8千億元，這將成為農發行新的業務增長點。
（二）充分結合農發行支持保障性住房建設的比較優勢
相對于其他銀行業金融機構，農發行具有政策性的獨特業務優勢。一是與政府部門聯系緊密。農發行作為政策性銀行，始終以執行國家意志，服務當地經濟社會發展為己任，與有關部委和地方政府保持密切合作關系。二是提供低成本融資。農發行的主要資金來源是發債、人行再貸款、PSL等結構性貨幣政策工具，是穩定的長期低成本資金。三是項目庫管理科學。農發行對貸款項目實行項目儲備管理，通過項目一級庫審核、二級庫落地轉化的操作模式，可以實現貸款項目從嚴把關、全程培育、擇優支持。四是組織機構扎根一線。農發行現有省級分行31個、地市級分行309個，縣級支行1686個，深耕基層，能夠提供貼近金融服務。
（三）明確農發行支持保障性住房的重點
當前，農發行支持保障性住房建設仍然存在對項目現金流要求高，缺乏下游個人住房貸款支持以及擔保不足等問題，需要深入分析，找準業務突破點，尋求新的爆發性增長可能性。
1.充分運用低效閑置土地。閑置低效工業、商業、辦公等非住宅用地相對于其他土地具有明顯的比較優勢，特別是在超大特大城市，這些土地往往位置好、區位佳，是建設保障性住房的絕佳選擇，應當成為未來保障性住房建設的重點，也可以成為銀行業金融機構發放保障性住房開發貸款的優質標的。農發行沒有房地產開發貸款的歷史包袱，可以從政策制定開始，充分研究閑置低效工業、商業、辦公等非住宅用地建設保障性住房與新供應用地建設保障性住房的區別和特點，建立起符合存量土地建設保障性住房的開發貸款管理辦法，更好滿足各地保障性住房貸款需要。短期來看，有的城市在將現有存量在建保障性租賃住房等轉變為保障性住房，農發行在優化保障性住房開發貸款政策時，應充分考慮此類情況，給予有效支持，形成農發行爭取其他貸款的特殊政策性優勢。
2.運用央行再貸款收購存量商品房。4月30日中央政治局會議提出，“繼續堅持因城施策，壓實地方政府、房地產企業、金融機構各方責任，切實做好保交房工作，保障購房人合法權益。要結合房地產市場供求關系的新變化、人民群眾對優質住房的新期待，統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施，抓緊構建房地產發展新模式，促進房地產高質量發展”。5月17日，國務院明確可通過收購商品房用于保障性住房政策。各有關部委正在陸續起草出臺相關政策文件，鼓勵引導金融機構按照市場化、法治化原則，支持地方收購已建成存量商品房用作保障性住房。
在此關鍵時間節點，農發行應立足前期支持保障類住房優勢，開辟拓展業務領域，支持收購存量商品房作為保障性住房建設，充分運用央行再貸款。同時，優化產品體系，將“三大工程”之一的保障性住房開發貸款（用于新建保障性住房）、保障性租賃住房業務與收購存量商品房用作保障性住房貸款（包括配租型和配售型）進一步梳理，厘清新老業務關系，明確各類貸款條件，為后續分支機構開展營銷對接打下堅實基礎。
