「摘要」《碳排放權交易管理暫行條例》于2024年5月1日起施行，標志著我國碳市場體系已初步建成，相關政策要求已上升到國家立法的層面。隨著未來市場逐步擴容，機制不斷完善，我國碳市場發展潛力巨大，但目前受制于碳市場客觀現實和政策性銀行業務特殊性，農發行碳金融業務尚未發力。未來應科學把握我國碳市場的發展趨勢，從“碳增信”“碳收益”“碳表現”“碳服務”等方向，引領信貸模式和客戶服務創新。
「關鍵詞」碳市場?碳金融?CCER
實現碳達峰碳中和既是我國的莊嚴承諾，也是著力解決資源環境約束、建設美麗中國、實現中華民族永續發展的戰略決策。推動綠色轉型發展，引導微觀主體轉變投資、生產、消費等行為，政府需要建立有效的激勵機制，市場傳遞價格信號，優化資源配置。我國碳市場體系是有為政府與有效市場結合的產物，農業政策性銀行作為連接政府和市場的橋梁，應積極參與我國碳市場建設，為綠色轉型發展注入金融“活水”。
一、我國碳市場體系已初步建成
碳市場是為控制和減少溫室氣體排放，助力實現碳達峰碳中和目標的一種政策工具和市場機制。經過十余年的探索實踐，我國碳市場體系已初步建成。2011年我國宣布在北京、湖北等7地開展碳排放權交易試點，2013年起地方試點陸續上線交易，2017年12月啟動全國碳排放權交易市場建設，2021年7月全國強制減排碳市場正式上線交易，2024年1月自愿減排交易市場重新啟動①，形成了強制減排與自愿減排的兩輪驅動格局。2024年2月，國務院總理李強簽署第775號國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行，從原先的部門規章上升到專門的行政法規。我國碳市場的法律基礎、政策框架、交易產品、運行機制、保障措施等關鍵要素已基本具備。
（一）“1+2+N”的政策框架。全國碳市場政策框架分為三層：一項總體性的法規，強制減排與自愿減排兩個市場的部門規章，以及相應的配套文件（見圖1）。
“1”指的是《條例》，這是我國應對氣候變化領域第一部專門的行政法規，是我國碳市場最重要的上層制度文件?！稐l例》規定生態環境主管部門負責碳市場的監督管理工作，制定年度碳排放配額總量和分配方案；明確交易主體為重點排放單位及其他主體，界定碳市場交易產品的現貨屬性；明確不再新建地方碳市場，重點排放單位不再參與同行業的地方市場交易；全面加強對碳交易主體、碳交易活動及碳市場風險的監管力度?！?”指的是以生態環境部部令印發的《碳排放權管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》，重點排放單位根據核查結果，購買碳排放配額、經核證的溫室氣體減排量，用于清繳其碳排放配額，實現兩個市場的聯動。“N”包括碳排放權和自愿減排量的登記、交易、結算管理規則等規范性文件，核算、報告、核查、認定等技術規范，以及年度分配方案等工作通知。其中，公布排放行業的核算技術指南、減排領域的核算方法學是新行業、新領域納入碳市場的必要環節。
（二）“碳配額”“碳減排”兩大交易產品體系。重點排放單位是國家碳排放的主要管控對象，承擔清繳履約責任，是碳市場最主要的交易主體和最終需求方，向自愿減排企業或其它重點排放單位，購買核證自愿減排量（以下簡稱CCER）、碳排放配額②兩類產品完成清繳（見圖2）。
全國碳市場以兩年為一個周期③，采取逐年核查碳排放量，事后發放配額，進行清繳的模式運行。每年3月底前重點排放單位編制上一年度的溫室氣體排放報告，報送省級生態環境部門，當年6月完成排放核查，2023年7月向重點排放單位發放了2021年和2022年的配額，2023年底完成清繳，未使用的配額可以結轉到后續年度使用。大部分控排企業根據自身配額缺口，進行一次交易，完成清繳，這種模式使得交易集中在履約前，2022年全年成交量僅為5089萬噸，2023年成交量為2.12億噸，其中四個季度的交易量分別為2%、2%、25%和71%。CCER是用減排量沖抵排放量，既有助于生態產品價值實現，也在一定程度上降低排放企業的履約成本。
CCER是碳市場的重要補充產品，抵銷比例不超過對應年度應清繳配額量的5%，以第一個履約周期為例，碳配額缺口約為1.88億噸，碳配額交易量為1.79億噸，CCER累計使用量為3273萬噸。CCER與碳匯的不同在于：CCER同時包括增加碳吸收量和減少碳排放量兩個方向，認證的要求更為嚴格，按照現行公布的方法學，目前人民銀行碳減排支持工具的項目中的減排量大部分無法被認定為CCER。CCER運行以不擾亂碳配額市場價格為前提，主管部門可能會采取調節抵消比例、調整簽發節奏等方式進行調控。
（三）全國市場+地方試點的兩級架構。全國碳市場是在湖北、上海、北京三地試點的基礎上建設起來的，湖北為全國碳排放權的注冊登記機構，上海為全國交易機構，北京負責建設國家自愿減排和排放權交易注冊登記系統。全國市場共納入2257家年排放量在2.6萬噸以上的發電企業，地方市場④涵蓋20多個行業近3000家企事業單位，兩者在覆蓋范圍上存在明顯不同⑤，構成了錯位并行的二級架構。地方試點碳市場還將存在一段時間，在擴大行業覆蓋范圍、實行總量控制、有償分配、市場穩定機制等方面先行先試。
二、未來我國碳市場發展的重點方向
我國已明確“建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場”的發展目標，未來市場建設的重點方向有：
（一）碳市場覆蓋范圍逐步擴大。一是重點行業擴容管理。我國的碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業，這八個行業共占我國碳排放的四分之三左右，按照成熟一個、納入一個的原則，優先將碳排放量大、數據統計基礎好、產能過剩的水泥、電解鋁、鋼鐵等行業納入碳市場。二是不斷豐富減排方法學。目前僅公布造林碳匯等四個方法學，按照《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》，未來將在農業、林業、建筑業、能源生產、廢物處理處置等16個領域出臺相應的方法學，行業主管部門將CCER機制作為一種產業政策工具，支持新興產業發展，如生物柴油⑥。三是探索拓寬覆蓋的溫室氣體種類，甲烷是第二大排放源，我國已出臺《甲烷排放控制行動方案》，有望在自愿減排市場率先出臺相關的減排方法學。
（二）碳市場交易更加活躍。目前由于交易主體行業來源單一、交易目的和特征趨同，對市場整體的流動性與活躍度造成影響。2023年碳配額成交量和成交額分別達2.12億噸和144.44億元，年換手率僅為4%，其中大宗協議交易占83.5%。未來將通過引入非履約企業和金融機構，在免費分配的基礎上引入有償分配制度等方式提升交易活躍度，但是不會像海外碳市場一樣過度金融化，《條例》在碳衍生產品和交易方式方面的規定沒有實質性突破。
（三）引入市場調節保護機制。為平抑價格大幅波動，全球大部分碳市場和部分國內碳市場設置了價格調控機制，建立市場穩定儲備、成本控制儲備、設置價格上下限、配額的儲存與借貸機制等。北京試點碳市場規定了價格上限和下限，當市場碳價低于下限時，政府予以回購，當市場碳價高于上限時，政府組織配額拍賣配額，未來全國碳市場有望建立儲備調控制度。（四）實現碳電聯動。我國能源領域已經形成了碳交易、綠電交易、綠證交易⑦三種市場機制并行的格局。除發電企業外，其它高排放行業外購化石能源電力造成的間接碳排放是控排企業重要排放來源。根據新的《核算指南》，電解鋁、水泥熟料生產企業使用可再生能源電力可以抵扣企業電力間接碳排放。因此，控排企業可以根據碳價和綠電溢價的具體價格高低，來選擇不同的控排手段，是支付碳配額的碳價、采購CCER、采購綠電或是內部技術改造來減碳。
三、農發行碳金融的實踐及困境
碳金融是指以碳配額、碳減排為媒介或標的的資金融通活動，農發行對碳信貸的主要模式有所探索，跑通了業務流程。在流動資金貸款方面，2021年福建分行采用國際林業碳匯（VCS）⑧收益權質押的方式，審批了系統首筆碳減排量質押貸款500萬元，2022年4月山東分行審批了系統首筆碳排放權質押貸款400萬元。在固定資產貸款方面，湖北、四川等地嘗試在項目評估時合理測算未來碳匯收益，要求追加辦理碳匯收益權質押。
目前銀行業的碳金融產品創新多止步于“首單”，這主要受制于碳金融市場的客觀現實。一方面，由于交易量活躍度不高，導致公允價值、抵質押率難以合理確定。另一方面，碳資產法律屬性判定問題，盡管最高法院明確以碳排放配額、核證自愿減排量為標的的質押行為的有效性，保護了質權人的優先受償權⑨，但是質押登記的具體主管部門和全國碳市場相應的登記機構目前尚未出臺相應細則。
農發行發展綠色金融業務還有其特殊困境：一是擁有碳資產的企業大部分不屬于農發行的主體客戶群。八大排放行業均為制造業，大部分處于業務邊界之外。二是碳資產價值無法覆蓋客戶融資需求，碳成本只占企業生產成本的一小部分，碳資產抵質押貸款額度主要集中在500萬元至2000萬元。在固定資產貸款中，企業碳資產價值與普遍的融資需求存在數量級上的差異。三是碳資產形成時點和貸款期限設置存在錯配。企業出質或出售閑置的碳配額，在清繳前償還貸款或回購配額，對貸款期限要求更為靈活。林業等碳減排企業定期將碳減排量核查認證為CCER產品，出售后形成收益，其操作周期與還款期難以完全匹配。
四、農發行碳金融模式服務創新方向
目前受制于碳市場客觀現實、政策性銀行特殊性、農發行產品客戶結構，碳金融業務尚未發力。隨著碳市場擴容、碳金融制度完善、碳減排企業加入，農發行業務空間將會明顯改善。未來可以重點向以下四個領域探索創新：
第一，利用“碳增信”，將企業碳資產作為第二還款來源，解決融資擔保難問題。重點在流動資金貸款中，挖掘企業的碳資產，采用與其它資產抵押擔保、保證擔保的組合方式，合理提高企業授信額度。在固定資產貸款中，追加未來CCER收益作為質押物。探索跨履約期碳配額質押融資模式，允許質押碳配額用于企業履約清繳，獲得下期配額后足額質押，期間補充其它有效擔保。探索滾動質押模式，當每期新配額下發后替換舊配額。
第二，抓住“碳收益”，以企業碳資產收益充實現金流，做實第一還款來源。探索銀證企合作模式，為企業與證券機構碳配額回購交易提供融資支持。探索合同能源管理⑩模式，支持綠色服務企業為高排放企業提供技術改造，以未來的配額收益和節能收益作為還款來源。探索合同碳匯開發模式，為碳匯項目業主企業提供資金支持，以其與碳資產公司約定收益為還款來源，減少項目業主認證CCER的不確定性。
第三，關注“碳表現”，為優質減碳企業提供利率價格優惠。碳市場以行業平均水平為基準發放碳配額或測算減排效果，能效水平和碳排放強度領先的企業面臨的轉型風險更小，因此可以給予更低的風險補償和利率水平。減排表現掛鉤貸款是將貸款利率與其生產經營過程中的碳表現相掛鉤,并隨著企業碳表現的提升而降低。未來可以將企業能效水平、項目實際運行情況納入貸款條件，探索碳表現或ESG表現掛鉤貸款。
第四，做好“碳服務”，為碳市場提供交易、結算服務。目前碳配額市場登記機構與18家全國及地方性銀行合作，建立結算渠道和多方對賬機制，兩年多來累計清算超過220億元。隨著CCER市場重新啟動，未來林業、農業類項目不斷增多，可以探索成為自愿減排市場提供交易結算服務方，接入碳市場登記和交易系統，完善銀企直聯、企業網銀功能，為減排企業提供線上簽約、交易、對賬等服務。
五、幾點建議
碳市場是規模最大、發展最成熟的環境權益市場?，開展碳金融業務對探索生態產品價值實現機制具有重要引領示范效應。農發行應科學把握碳市場的發展趨勢，緊密關注碳金融最新實踐，把碳金融業務模式創新作為優化信貸流程、延伸客戶服務鏈條、提升自身ESG表現的重要舉措。
（一）科學把握我國碳市場的發展趨勢。目前全國碳市場僅覆蓋火力發電一個行業、造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風電等四個方法學，未來市場規模和交易量將會長期持續快速增長。但是同時要區分碳排放覆蓋量、減排量、交易量，交易價格、影子價格等概念，客觀看待碳市場金融深化程度，科學測算市場發展空間。
（二）做大做強兩大客戶群。一是做大轉型客戶群。為實現碳達峰承諾，高排放企業加大轉型發展力度，積極布局綠色資產。農發行可以利用綠色領域合作，切入傳統業務轉型，重點營銷降碳減污擴綠協同治理的項目，抓住每一次碳市場擴容機會，挖掘涉農高排放企業節能改造、循環利用等投資需求，采購原料等流動資金需求。二是做強綠色客戶群，將自愿減排市場作為重要發力方向，鼓勵企業將環境效益認證登記為CCER產品，跟蹤CCER方法學創新，重點關注農業、畜牧業、建筑業、交通業優質減排項目，將準公益項目拆分重組?，積極支持以CCER作為現金流的模式創新。
（三）鼓勵試點地區先行先試。支持試點地區分支結構參加地方碳市場建設，接入地方綠色金融綜合服務平臺，及時掌握碳減排項目清單、控排企業融資需求，借鑒同業創新實踐，推動碳金融新模式落地。
（四）加強碳金融能力建設。持續關注碳市場最新動態、銀行同業的創新實踐，探索建立碳配額、碳減排的估值方法，靈活設置質押折率，健全碳排放權貸后管理細則，加強CCER方法學的研究，審慎評估項目貸款未來碳匯收益。
注：
①?全國自愿減排交易機制于2012年開啟，2015年進入交易階段，2017年3月有關部門暫停了CCER項目備案，僅允許存量項目交易，2024年1月全國自愿減排交易機制重啟。
②?目前全國碳市場碳排放配額（Chinese Emission Allowance，CEA）的具體交易產品為碳排放配額19-20、碳排放配額21、碳排放配額22三款；核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的產品為經核查登記的項目減排量。地方碳市場的交易產品形態類似，如福建市場的交易產品為FJEA和FFCER。
③?目前全國碳市場已經順利完成了兩個履約周期，第一個履約周期是2019年至2020年，第二個履約周期是2021、2022年。
④?包括北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳，福建。其中福建2016年列為試點。
⑤?如天津試點碳市場的覆蓋范圍為石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙等行業年排放量2萬噸以上的企業。
⑥?《國家能源局關于組織開展生物柴油推廣應用試點示范的通知》（國能發科技〔2023〕80 號）提出，“積極推進建立生物柴油碳減排方法學，推動將生物柴油納入國家核證自愿減排量（CCER）機制。
⑦?綠電以可再生能源電力產品為標的物的電力中長期交易，生產者與消費者直接簽訂交易合同，實現了綠電生產、傳輸、消費全流程閉環。綠證指可再生能源綠色電力證書（GEC），是國家對符合條件的可再生能源上網電量頒發的具有唯一代碼標識的電子憑證，由國家能源局進行核發。綠電交易重點在于購買電力，綠證交易則是專門購買綠色證書。
⑧?核證減排標準（Verified Carbon Standard, VCS）是國際第三方獨立自愿減排機制，經認證簽發的減排量（Verified Carbon Unit, VCU）可以用于國家自主減排承諾（NDC）、國際航空碳抵消和減排計劃、其它自愿碳市場。
⑨?2023年最高法院發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念 為積極穩妥推進碳達峰碳中和提供司法服務的意見》。
⑩?合同能源管理（EMC）就是以減少的能源費用來支付節能項目全部成本的節能業務方式。通常，綠色服務企業一次性出資進行技術改造，用能的企事業單位根據節能減排量分期向綠色服務企業支付。
??如排污權、用能權、用水權、節能量、綠色電力證書等。按照《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，建設全國統一的碳排放權、用水權交易市場，推進排污權、用能權市場化交易。
??開發CCER項目要求滿足額外性要求，即與能夠提供同等產品和服務的其他替代方案相比，在內部收益率財務指標等方面不是最佳選擇，存在融資、關鍵技術等方面的障礙，但是作為CCER項目實施有助于克服上述障礙，且具有額外的減排效果。因此可以將項目建設內容進行拆分，將項目收益進行重組，設計合規的CCER項目貸款。
