「摘要」中國農業政策性銀行的政策屬性、支農特征和中國特色決定了其難以直接應用經濟資本管理的常規方法。在特殊約束條件下，應當將經濟資本管理定位為內部經營管理工具，充分借鑒其常規方法中蘊含的一般理念與思路。在堅持促進履職發展的同時，注重提高經濟資本計量的風險敏感性，更加聚焦資本約束機制管理，降低無效、低效的資本占用，建立差異化的經濟資本限額約束機制，形成“以用促改”的反饋機制。
「關鍵詞」中國農業政策性銀行?經濟資本管理?風險管理
2023年11月初，《商業銀行資本管理辦法》（以下簡稱資本新規）正式發布，進一步強化銀行資本約束，引導中國銀行業向國際標準邁進。經濟資本管理是銀行建立資本約束機制、落實資本監管要求的重要手段。其最早由美國信孚銀行在1978年提出，在世界各國銀行的持續應用與改進中形成了一般性的框架與流程，以及常規性的方法與工具。實踐證明，通過應用相關管理流程與方法，商業銀行在資本約束與價值提升方面取得了較好效果。
農業政策性銀行本質上仍是銀行，同樣面臨資本監管，也需要建立并完善資本約束機制。但是，政策性銀行具有特殊的定位、性質和功能，中國農業政策性銀行更是具有嚴格的業務邊界與鮮明的中國特色，如何認識和更好運用經濟資本管理方法，發揮經濟資本管理作用，對于中國農業政策性銀行貫徹資本約束要求，提高可持續發展能力與精細化管理水平具有重要意義。
一、中國農業政策性銀行經濟資本管理面臨的特殊約束
經濟資本是銀行管理者計算得到的反映銀行非預期風險的量化指標。概括來看，經濟資本管理通過引導銀行準確測度風險（即經濟資本計量），合理約束風險承擔決策（即經濟資本配置及其限額約束），客觀評價風險承擔結果（即經濟資本考核與運用）而提高了銀行的風險收益平衡能力。中國農業政策性銀行的經濟資本管理除了面臨和商業銀行一樣的技術約束外，還面臨諸多特殊約束。根本原因是，經濟資本管理追求風險收益平衡，而中國農業政策性銀行必須要向風險收益明顯不匹配的領域和群體提供資金支持。因而，其很難在經濟資本管理的一般框架下，構建標準流程，運用常規方法，發揮一般作用。
（一）經營活動的政策性要求使得難以應用經濟資本管理常規方法
農業政策性銀行經營活動的政策性要求，如資金運用的定向性、服務對象的普惠性與投資對象的公共性，在一定程度上與經濟資本管理的一般原則及常規方法形成沖突。
1.資金運用的定向性使得無法按照風險收益平衡原則進行業務經營計劃調整。常規的經濟資本配置方法追求單位風險收益最大化，要求銀行的業務經營計劃要根據經濟資本配置結果進行調整，甚至可能先進行經濟資本配置，再根據配置結果制定業務經營計劃。但和商業銀行不同，農業政策性銀行的資源配置由履職任務決定，業務經營計劃有明確的規模和結構目標，同時受到業務邊界的嚴格約束。資金運用具有一定剛性，調整空間遠小于商業銀行。因此，政策性銀行很難按照一般經濟資本管理要求，根據經濟資本配置結果靈活調整業務經營計劃與業務結構。
2.服務對象的普惠性與風險承擔的絕對性限制了風險規避策略的應用。農業政策性銀行的政策屬性要求其面向普惠的服務對象，主要是農民弱勢群體、農業弱勢產業、農村落后地區。這些領域與客戶群體普遍存在小、散、弱特點，抗風險能力差，被商業銀行理性忽視。為提升“三農”領域經濟主體金融資源的可獲得性，農業政策性銀行不能拒絕開展風險偏高而收益偏低的業務，在農業農村關鍵領域與薄弱環節具有必須承擔風險、甚至承擔全部風險的政策性要求。從而決定了政策性銀行即使能夠在經濟資本計量環節識別出風險，也不能據此在配置環節采用風險規避策略。
3.投資對象的公共性使得常規風險計量方法缺乏合理性。經濟資本管理最早由商業銀行提出，由于商業銀行的支持對象通常為作業驅動型企業，其財務數據能夠較好反映企業運營情況，因此，多數經濟資本計量方法的基礎邏輯均是通過分析企業相關財務數據與產品的市場價格信息等判斷風險情況。但農業政策性銀行的重要任務之一是向農業公共品提供信貸支持。公共性投資項目的貸款主體通常為項目驅動型企業，與一般企業（即作業驅動型企業）存在顯著差異，經營活動受地方經濟發展水平等外部環境因素影響較多，企業的財務與規模狀況并不能完全且真實地反映實際信用狀況。因此，常規的經濟資本計量方法并不適用于農業政策性銀行。
（二）業務領域的集中性及農業生產發展特征使得難以發揮經濟資本管理一般作用
除了經營活動的政策性外，作為專注服務涉農領域發展的銀行，業務領域的集中性與農業生產的風險特征也制約著農業政策性銀行應用經濟資本管理的常規方法，從而難以發揮經濟資本管理的一般作用。
1.業務領域的集中性降低了一般經濟資本計量方法的風險區分能力且難以通過資產組合實現風險分散。農業政策性銀行專注服務農村地區和涉農產業，相較其他政策性銀行，信貸資產的行業與地域集中度明顯更高，同質化程度更為嚴重，導致常規方法計算出的經濟資本與RAROC指標等的風險敏感性偏低，難以對資產進行有效的風險區分與排序，影響經濟資本管理的深化應用。此外，業務領域的集中性也使得農業政策性銀行很難像其他銀行一樣通過分散化的信用組合管理降低資本占用。按照經濟資本管理理論，投資組合的非預期損失計量公式為
。其中，
為客戶平均相關系數，該值越小，所需經濟資本就越少。一般情況下，客戶相關系數取決于客戶所處行業的相關系數。由于農業政策性銀行的業務領域全部為涉農產業，因此很難通過行業分散來降低經濟資本需求。
2.農業生產的弱質性限制了對風險收益匹配原則的遵循。風險與收益匹配是經濟資本管理的核心要求，但農業生產的弱質性決定了農業政策性銀行的信貸支持不具備風險收益匹配的基礎。相較二三產業，農業生產極大地依賴于氣候環境等自然因素，具有極強的不確定性，且不同農作物與不同農戶可能同時受同一風險因子的大范圍影響，如極端天氣、蝗蟲災害等，系統性風險較強。加之農業生產的技術性相對較弱，回報率偏低，大部分農業生產的風險遠高于收益。特別是，農業政策性銀行還需在其中的薄弱環節與特殊時期發揮“當先導、補短板、逆周期”作用，更加難以實現風險收益匹配。
3.農業擔保資源的普遍不足削弱了經濟資本管理對風險緩釋管理的促進作用。常規經濟資本計量方法通常會考慮貸款的擔保情況，擔保價值越高，經濟資本占用越少，以此激勵銀行的押品與信用擔保管理。然而，農村金融最大的難點就在于缺乏擔保物。一是目前還沒有專門的農村金融法律，缺少對農業擔保的權威規定①。二是由于流轉制度不完善，無論是農作物、林木、集體建設土地使用權，還是農村土地承包經營權和宅基地使用權等，一旦發生風險，變現能力較差，風險處置成本較大。三是生物資產理論上可以抵押，但實際中較難操作，農作物與牲畜的形態、價值、產生經濟利益的方式等會隨其出生、成長、衰老、死亡等過程和生產經營活動而不斷變化，難以有效監控。
基于上述現實情況，作為專注服務涉農領域發展的銀行，農業政策性銀行的信用或保證貸款占比明顯高于其他銀行，抵質押貸款中金融質押品比例又顯著較低，導致經濟資本管理難以發揮對風險緩釋管理的優化作用。
4.支農支小特征限制了高級計量方法的應用。農業生產具有“小、散、弱”特征，決定了農業政策性銀行貸款的投放客戶以縣級實體中小微企業為主，且絕大部分未上市。非上市中小微企業沒有市值信息，且因為沒有信息披露要求，通常也缺乏完整、規范和連續的財務數據，難以對其應用經濟資本計量高級方法，如目前較為主流的KMV違約概率模型、PFM模型與Credit Metrics模型等②。
5.業務類型的單一性使得難以通過業務結構調整降低資本消耗。輕資產經營、輕資本消耗逐漸成為銀行高質量發展的重要路徑。結算、托管、票據承兌、保理、保函、資產證券化等業務的風險較低，提高其規模占比能夠同時降低資本消耗和提高銀行收入，是經濟資本管理模式下銀行業務結構調整的重要方向之一。但農業生產主體的“小、散、弱”特征與農業金融生態的單一性決定了農業政策性銀行的業務類型也較為單一，中間業務種類較少、占比較低③，很難通過輕資本業務轉型優化資產結構、降低資本消耗。
（三）中國特色經濟制度下農業政策性銀行不能充分遵循經濟資本配置原則
1.糧食安全對中國的特殊重要性決定了農業政策性銀行業務的政策性要求優先于其他要求。從發展中國家農業政策演變規律來看，伴隨著國家發展戰略調整和經濟制度轉型，農業政策重點會從為工業提供原始積累，過渡為保障糧食安全，再轉變為維護經濟發展和社會穩定。但是，我國農業政策演進歷程的特殊性在于，糧食安全的重要性并未隨著工業化的推進而下降，在工農關系進入轉折期后甚至還存在上升趨勢。
農業政策性銀行因糧而生，伴糧成長，絕大部分業務都和糧食直接或者間接相關。鑒于糧食安全對我國的特殊重要性，農業政策性銀行業務的政策性絕對或相對優先于本行的安全性、效益性與流動性要求。經濟資本管理本質上是一套指導銀行如何平衡管理上述“三性”的理論，可利用空間自然受限。
2.作為宏觀經濟的逆周期調節渠道與糧食領域的宏觀調控手段決定了農業政策性銀行難以完全遵循經濟資本配置原則。農業政策性銀行是我國逆周期、跨周期調節和糧食領域調控的重要制度安排。通常情況下，農業政策性銀行會在全年信貸計劃中預留一定比例專門用于滿足專項任務需求，專項額度的運用要無條件聚焦于國家戰略意圖，顯然無法按照經濟資本管理要求進行配置。
3.所有權安排與資本天然不足及資金籌集結構限制了農業政策性銀行經濟資本供給的動態調整。為了將資本充足率維持在合規與合理的水平，商業銀行通常需要動態調整或補充資本，即根據業務規模擴張與業務結構變化等實際情況，決定是否IPO、定增，發行可轉債、永續債等。與商業銀行類似，發達國家的農業政策性銀行也經常通過多樣化的資本補充工具動態調整資本供給④，以實現資本監管要求與業務經營需求的動態平衡。
我國農業政策性銀行具有唯一國有股東，單一的所有權形式最大程度上保障了實際經營較少受到股東利益的影響，但同時也使得無法通過股權融資動態管理資本供給。特別是，中國農業政策性銀行的外源資本補充尚未落地，核心資本充足率目前依舊低于5%。按照《商業銀行次級債發行管理辦法》規定，當前也無法發行二級資本債券。此外，相較其他發展中國家的農業政策性銀行，中國農業政策性銀行的籌資結構相對單一，金融債券市場化發行占比超過75%⑤。債券融資成本明顯高于客戶存款，擠占了利潤轉增資本空間，進一步限制了經濟資本供給端的動態調整。
（四）不可能三角：特殊約束下，保持支農貸款規模增長、堅持“保本微利”與提升資本充足率三者不可兼得
經濟資本管理能夠更好發揮資本對業務的約束與引領作用，長期、自然的結果是資本充足率的上升。但是，對于農業政策性銀行，在上述特殊約束下，提升資本充足率、堅持“保本微利”和保持支農貸款規模增長三者構成“不可能三角”（如圖1所示）：如果滿足其中任意兩端，就必須放棄剩余一端，即農業政策性銀行無法在完成履職任務，堅持“保本微利”的同時，還能夠通過經濟資本管理實現資本充足率提升。
如果農業政策性銀行持續壓縮凈利差水平，降價讓利，將影響利潤轉增資本空間，資本充足率分子無法增加，若再要求資本充足率上升，則需限制分母（加權風險資產規模）增加，而這又會影響完成貸款規模增量任務。反之，如果要在完成履職任務的前提下，提升資本充足率，則要求資本增速大于風險加權資產規模增速，進而要求利潤轉增資本空間較大，凈利差水平較高，從而與“保本微利”要求沖突。最后，如果要完成履職目標，且持續降價讓利，在缺少其他資本補充工具的情況下，資本充足率分子無法上升，分母無法下降，資本充足率自然無法顯著上升、較難保持穩定，而這正是農業政策性銀行當前面臨的現實情況。需要說明的是，“不可能三角”約束是整體與宏觀層次的判斷，在局部與微觀層次仍然存在帕累托改進，即實現在不影響農業政策性銀行履職發展的同時，提升資本充足率。
二、特殊約束下中國農業政策性銀行經濟資本管理的定位與作用
（一）中國農業政策性銀行經濟資本管理的定位
經濟資本管理與風險管理的聯系與區別在于，提升風險管理水平是客觀要求，經濟資本管理是實現風險管理要求的眾多工具與方法中的一種。因此，應當將經濟資本管理定位為經營管理工具。
第一，是否運用經濟資本管理“工具”取決于其理念、思路、方法與指標是否有助于實現本行發展目標。實踐證明，商業銀行的經濟資本管理通常能夠取得較好效果。但經濟資本管理本身起源于美國的商業銀行⑥，因此方法與指標更加適配商業銀行，特別是資本主義國家的商業銀行。農業政策性銀行與商業銀行具有不同的職能定位、功能作用、業務邊界與經營模式，中國特色社會主義市場經濟的目標也與資本主義國家市場經濟的目標存在顯著差異。因此，中國農業政策性銀行應當以履職優先為基本原則，謹慎應用經濟資本管理的一般方法與指標，當履職要求與經濟資本管理要求發生沖突時，及時調整經濟資本管理目標與思路。
第二，堅持掌握與探索運用資本管理工具是提升管理水平的必經之路。雖然一般的經濟資本管理并不完全適用于中國農業政策性銀行，但不完全適合的工具并非無用的工具。一是其中蘊含著的一般邏輯，特別是關于風險承擔與分配的理念，仍具有較大借鑒意義，可在掌握一般方法的基礎上對其加以改造利用。二是當未來資本補充機制政策落實后，經濟資本管理將在資本供給端與需求端的動態平衡方面發揮更大作用。
（二）中國農業政策性銀行經濟資本管理的作用
1.通過建立資本約束機制提高資本利用效率。建立資本約束機制的理論依據是銀行資源的配置需遵循風險收益匹配原則。資本約束的目的是限制業務規模過度擴張，激勵銀行在風險承擔總量有限時，通過提高單位風險的收益而提高總收益，實現風險承擔結構的優化。中國農業政策性銀行同樣具有優化風險結構的空間，即在不影響履職的前提下，通過提升管理水平、改進技術工具、創新業務模式等降低單位收益的風險。經濟資本管理是完善資本約束機制、優化風險結構的重要抓手，通過經濟資本配置及其限額約束能夠有效壓降無效率或低效率的風險承擔，從而騰挪空間更好服務履職發展。
2.清晰反映非預期風險承擔的總量與結構。硅谷、瑞信等大型銀行的轟然倒塌再次提醒銀行管理者，“我們對風險唯一知道的，就是我們一無所知”⑦。傳統針對預期風險的管理已遠遠不能滿足現實需要，防范非預期風險的重要性與日俱增。經濟資本管理的對象正是非預期風險，通過經濟資本計量可以掌握銀行當前及過去業務所承擔非預期風險的總量與分布；通過經濟資本配置及限額管理，能夠控制銀行未來承擔非預期風險的總量及分布；通過經濟資本考核與應用能夠識別出其中的非效率部分。因為業務領域的集中性、風險類別的聚集性、風險應對的絕對性等，農業政策性銀行所面臨的風險具有特殊性，風險分布呈現出明顯的厚尾特征，即非預期風險較大。因此，從管理對象與管理內容來看，經濟資本管理適配于農業政策性銀行的風險管理需求，能夠提供有益參考。
3.更好了解同業經營管理的思路。從2004年開始，國內銀行陸續引入經濟資本管理理念。以建設銀行等為代表的大型國有商業銀行目前已將經濟資本管理應用于授信、客戶準入、審查審批、限額管理、定價管理等關鍵領域，在調整發展模式、優化業務結構、完善績效考評等方面發揮了重要作用。農業政策性銀行可以通過掌握經濟資本管理方法工具而更好理解同業經營管理思路，特別是為風險定價與業務結構調整提供依據，以更好發揮政府與市場的橋梁作用。
4.探索從非預期風險承擔角度量化履職成效。對所承擔的風險收取足額補償是銀行經營的基本規律，也是信貸市場可持續運行的核心保障⑧。在經濟資本管理風險定價視角下，農業政策性銀行之所以能夠提供低于市場的貸款價格，既因為主動讓利于農，也因為沒有要求對實際承擔的非預期風險進行充分補償⑨，體現著政策性銀行的責任擔當。因此，從風險承擔的角度來看，農業政策性銀行本應收取的“風險價格”與實際提供的“優惠價格”之間的差距正是履職擔當的隱含體現，能夠成為衡量“政策性強度”的恰當參考。
三、特殊約束下中國農業政策性銀行經濟資本管理的目標與思路建議
經濟資本管理理念及其方法符合銀行經營規律與市場經濟規律。中國農業政策性銀行堅持“執行國家意志、服務‘三農’需求、遵循銀行規律”三位一體辦行理念，從而決定了經濟資本管理應當具有不同于商業銀行的目標與思路。
（一）經濟資本管理活動以促進履職發展為主要原則
中國農業政策性銀行經濟資本管理面臨的特殊約束不是技術約束，而是源于經濟資本管理常規方法的假設與目標等與農業政策性銀行的經營目標、業務領域及運營模式不一致。因此，需要有選擇性地運用或改造常規方法，以履職優先為貫穿始終的基本原則，以是否有利于完成支農目標為最重要的檢驗標準。
（二）建立和先進同業水平相當的經濟資本計量體系
經濟資本的配置與考核是實現銀行經營目標的重要路徑，因此規則設定較為“個性”，反映著不同銀行經營理念與發展階段等的差異，但經濟資本的計量則要求相對客觀與準確。因為經濟資本本質上是對非預期風險的測度，而非預期風險大小決定于客觀存在的風險因子，計量結果（特別是相對結果）不應該因計量主體不同而產生較大差異。例如，一家農產品加工企業的經營情況短期取決于財務狀況，長期取決于產品供需關系、行業競爭程度、管理層決策等。在信息數量與質量相同時，商業銀行與農業政策性銀行對該企業違約概率與損失率的判斷應該相似。因此，農業政策性銀行的經濟資本計量目標應與商業銀行一致，以能否在客戶層面與債項層面具有風險區分與排序能力為主要標準，可以借鑒先進同業的計量思路與技術，提高計量精度、粒度與前瞻性，為經濟資本管理更好應用于客戶準入與項目選擇等打牢基礎。
（三）聚焦于資本約束機制管理而非單純的資本充足率管理
在上述“不可能三角”約束下，農業政策性銀行理論上不能，實踐中也不宜將資本充足率達標作為經濟資本管理目標。但是，資本充足率無法即時達標卻并不影響通過經濟資本管理完善資本約束機制。不同于賬面資本，經濟資本是虛擬概念，經濟資本的配置并不是將實際資本實質性地分發到各業務單元，而只是作為一種管理手段進行虛擬性切分。經濟資本管理的價值在于能夠從風險承擔視角為實際資源（即信貸資源）如何分配與管理提供一套具體方法，核心是確定配置資源的優先級與相對量，而不是絕對大小。因此，資本是否充足并不會影響經濟資本管理所能發揮效用的大小。相反，聚焦于資本約束機制管理，才可能實現在增加資產規模的同時降低風險加權資產規模，實現提升資本充足率的目標⑩。
（四）根據業務的政策性強度確定經濟資本限額約束程度
經濟資本配置是經濟資本管理的核心流程，單位風險收益最大化目標是經濟資本配置區別于傳統信貸資源配置的核心特征，也是經濟資本管理能夠創造價值的根本原因。農業政策性銀行選擇經濟資本管理工具，應當保留其“分蛋糕”的智慧，在經濟資本配置時堅持單位風險收益最大化原則，從而壓降無效率或低效率的風險承擔。
但是，對于農業政策性銀行，單位風險最大化原則下的經濟資本配置結果一定會與業務經營計劃產生較大沖突。因為為履職發展而不得不承擔的風險的收益通常較低，也正是因為風險大、收益低才需要政策性銀行發揮“當先導、補短板、逆周期”作用。因此，解決思路是，將農業政策性銀行業務中“不得不承擔的風險”與“低效率承擔的風險”區別開來并實行差異化的資本約束：前者不約束，后者嚴約束。對業務政策性強度的評價正是對“不得不承擔的風險”的識別與量化，通過構建一套關于業務政策性強度的評價體系，可以建立其與資本約束程度之間的映射關系，實現在不影響履職發展的同時建立資本約束機制。
（五）著力降低無效、低效的資本占用兼顧業務結構優化
實現業務結構優化是商業銀行經濟資本管理的重要目標，但農業政策性銀行的業務結構主要由履職任務決定，調整空間有限。因此，和商業銀行不同，農業政策性銀行經濟資本管理的重點應為降低無效、低效的資本占用。這要求管理中心更好謀篇布局，提升風險計量技術，優化考核設置，使經濟資本相關指標能夠更準確反映實際風險收益情況，更有效激勵分支機構建立資本節約意識；要求基層行花費更多時間進行項目擇優，篩選出既滿足履職要求與信貸要求，又具有較低資本占用的項目，實現資本節約型發展。
（六）形成“以用促改”的經濟資本管理工作機制
提高資本利用效率的關鍵在于了解形成無效、低效資本占用的原因。相較管理行依靠數據分析與邏輯關系推演原因，經營行直接面對客戶，更加了解項目細節，更易掌握實際情況，激勵分支機構主動找問題、想辦法，建立向上反饋的工作機制，將更加高效與長效。農業政策性銀行經濟資本管理應側重于清理低效資本占用，因此需要更加重視發揮從下至上反饋的作用，形成“以用促改”的經濟資本管理機制，在應用中發現和清理靶點，不斷提升經濟資本管理的適配性，更好服務履職發展。
注：
① 現行的《擔保法》和《物權法》過于宏觀，缺乏對擔保物范圍的界定和對具體擔保物的列舉。
② KMV模型只適用于上市企業，PFM模型與Credit Metrics模型對企業相關數據的質量與時間跨度要求較高，較難應用于中小微企業。
③ 根據2023年三季度銀行間共享數據，中國農業發展銀行中間業務收入占比為0.112%，國家開發銀行為0.387%，中國進出口銀行則為19.202%。
④ 例如，法國農業信貸銀行在建行之初，資本十分薄弱，后向機構投資者與個人公開發行股票，所募資金在2018年達到股本的43.7%，極大地充實了其資本金；美國房利美公司可向財政部發行無投票權的優先股或向私營機構發布普通股；韓國產業銀行在2017年通過發行新股使得總股本大幅增加8.2%；日本農林中央公庫于20世紀90年代成立信托公司，對普通投資者、信農聯和信漁聯發行優先股和股票。
⑤ 根據中國農業發展銀行2022年末數據，應付債券/負債合計為76%。
⑥ 美國信孚銀行在1978年首創經濟資本管理。
⑦ 由于風險不是遍歷性的，因此統計損失的平均數無效，需使用審慎預防原則。遍歷性是指，一個孤立系統從任一初態出發，經過足夠長的時間后將會經歷所有的微觀狀態。
⑧ 銀行在進行產品定價時要遵循會計盈利原則，即貸款收益應補償管理費用并覆蓋所有風險因素。
⑨ 因為農業政策性銀行設置了較低的資本成本率。
⑩ 并且，美國信孚銀行在1978年首創經濟資本管理并已證明其行之有效時，資本充足率標準還尚未問世，遠在十年之后，巴塞爾協議Ⅰ才在瑞士簽署。
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