「摘要」《公司法（修訂草案）》中引入單層制模式是中國公司治理模式的重大革新。在單層制模式中，農發行公司治理中的監督力量有待重新配置，董事會的監督職能將得到加強和凸顯。本文結合農發行自身特點，從董事會一般監督職能、特別監督職能及監督職能融入聯合監督體系三個方面對農發行董事會監督職能進行分析，并提出相應的政策建議。
「關鍵詞」農發行?董事會?監督職能?單層制
一、引言
監督機構有效發揮監督職能是公司治理中的核心內容。西方公司治理模式大致可以分為英美模式和德日模式兩大類。英美模式又稱為單層制模式，公司股東會下不設置監事會，董事會中的外部董事、審計委員會及較為完善的市場競爭機制替代監事會發揮監督職能作用。德日模式又稱為雙層制模式，公司股東會下設置有董事會和監事會，監事會專門負責監督。
從世界各國公司治理模式的演進發現，采用雙層制模式的國家逐步引入單層制模式。在德國雙層制模式中，監事會是董事會的領導機構。在美國塞班斯法案期①影響下，國際公司治理規則普遍要求增設審計委員會[1]，這也影響了德國監事會制度。德國立法者為了實現雙層制模式中監事會與單層制模式中審計委員會的協調，2009年《德國股份公司法》增加關于監事會審計委員會職權的規定，規定監事會可以設置若干個委員會，尤其是成立審計委員會負責監督財務會計、內控、風險管理等，并規定上市公司無特殊情況必須設置審計委員會和提名委員會。改革后的德國監事會類似于英美模式中的董事會，德國雙層治理模式與英美單層治理模式日益趨同。在傳統的日本雙層制模式中，監事會和董事會是平行機構。2014年《日本公司法》進行修訂，推出“設置監察等委員會”制度，即在董事會下設置專司監督的委員會?！氨O察等委員會”中外部董事應超過半數，不再設置監事或者監事會?！氨O察等委員會”的職能是在美式審計委員會職能基礎上的升級改造，將原有監事會的若干職能和董事會部分監督職能整合起來[2]。在東亞地區中，韓國②和中國臺灣地區③法律制度改革中也逐步引入單層制模式。世界各國紛紛通過完善法律制度健全公司治理中的監督機制，我國公司法修訂也有相應考慮。自1993年公司法頒布以來，我國公司普遍采用設置董事會和監事會的雙層制模式，監事會履行監督職能。但學術界認為監事會在實際運行中發揮的作用不盡人意，并對公司治理中監督機構的改革持有不同的觀點。有的學者認為應當加強監事會的監督職權[3]；有的學者認為應當取消監事會，采用單層制模式[4]；有的學者認為應當規定以監事會和獨立董事為核心的兩種監督模式，公司可以選擇其中任何一種模式[5]。目前我國正在針對現行公司法進行系統性修訂，這次公司法修訂的一個重大革新是引入單層制模式。2021年《公司法（修訂草案）》中規定了國有獨資公司不設置監事會，董事會中設置審計委員會，行使財務、會計等監督職權④。2022年《公司法（修訂草案第二次審議稿）》中進一步規定了在國有獨資公司中，由董事會審計委員會行使監事會職權⑤?！豆痉ǎㄐ抻啿莅福分幸雴螌又颇Ｊ剑瑸閺娀聲谋O督職能提供了改革方向。然而，單層制模式中董事會如何更加有效地發揮內部監督職能成為中國學術界面臨的緊迫課題，也成為農發行董事會強化監督職能需要考慮的重點內容。
二、農發行董事會的歷史沿革
隨著公司治理結構的健全和完善，農發行董事會從無到有并不斷優化。在公司法修訂背景下，農發行公司治理結構也將面臨調整與重構，董事會的監督職能將逐步加強。
（一）農發行董事會的成立
習近平總書記針對深化國有企業改革提出“兩個一以貫之”⑥的原則。農發行在堅持黨的領導基礎上，不斷探索建立現代企業制度，健全公司治理結構。2019年董事會正式成立并成功召開第一次會議，在農發行改革歷史上具有里程碑意義。董事會、監事會、高級管理層“兩會一層”公司治理模式的形成，標志著實現從行長負責制向現代法人治理制度的轉變，董事會開始發揮“定戰略、做決策、防風險”的決策職能作用。
（二）董事會職能的演變
伴隨公司法的修訂，農發行作為國有獨資企業的公司治理結構面臨重構。2021年監事會任期結束后，中國銀保監會不再向農發行派出監事會[6]。農發行公司治理結構由雙層制模式向單層制模式轉變。在單層制模式中，董事會不僅具有經營決策職能，同時須在原有監督職能的基礎上兼顧監事會相關職能。
單層制模式中，董事會履行監督職能有以下若干優勢：1.董事會監督職能與決策職能有機統一能夠提高監督效率。董事會對自身決議進行監督，能夠迅速把握監督的要害，從而提高監督效率。2.董事會具有熟知管理層的優勢，更有利于監督事項的實施。董事會監督的具體實踐需要依托公司內部治理體系。董事會相比監事會對審計、內控合規、財務管理等部門的熟悉程度更高，更有利于監督事項的實施。3.監督職責更加精簡和清晰。在雙層制模式中，董事會和監事會同時對財務進行監督。董事會吸收監事會的監督職能后，能夠更好避免監督職能重疊。
當然，有觀點認為單層制模式中董事會履行監督職能邏輯上存在董事會自行監督自身的悖論。因此在單層制模式中，重視非執行董事的決策過程監督、審計委員會專門監督以及與其他形式監督構成的聯合監督體系非常必要。
三、董事會強化監督職能的機制分析
雖然《公司法（修訂草案）》為公司治理中監督力量的配置提供了改革方向，但董事會強化監督職能的具體運作機制值得進一步思考。下文將結合農發行自身特點，從董事會一般監督職能、特別監督職能及監督職能融入聯合監督體系三個方面對董事會強化監督職能的機制進行分析。
（一）董事會的一般監督職能
董事會的一般監督職能是指非執行董事參與董事會決策過程中的監督。自2004年國有企業開始推動提高外部董事占比的試點工作⑦，到2021年《公司法（修訂草案）》中規定國有獨資企業董事會成員中外部董事會應當超過半數，外部董事“過半數”制度從試點要求上升為法律制度。如表1所示，農發行董事會符合外部董事“過半數”的制度要求。外部董事“過半數”制度被廣泛認可并推行的原因在于，能更好地實現外部董事對企業內部業務的監督，與熟悉企業內部運作的內部董事共同組成董事會，更能有力保證董事會科學決策[7]、穩健部署。
與此同時，由于農發行外部董事來自多個政府部門，需要著重考慮緩解董事會內部的信息不對稱問題。由于董事來源、身份、工作方式的不同，執行董事、專職外部董事、兼職外部董事掌握的信息可能依次遞減，而信息是董事會發揮決策和監督職能的核心要素。因此，緩解董事會內部信息不對稱問題對于加強董事會一般監督職能具有重要促進作用。
此外，農發行目前還沒有設置職工董事，有序設置職工董事也是董事會加強一般監督職能的重要改革方向。職工董事屬于非執行董事，設置職工董事是保障公司職工參與民主管理與監督的重要制度安排。利益相關者理論強調公司決策不僅向股東負責，還要考慮員工、管理者、債權人等其他利益相關者的利益?！豆痉ǎㄐ抻啿莅福分性黾映袚鐣熑蜗嚓P條款，規定公司從事經營活動應充分考慮職工、消費者等利益相關者的利益⑧，為職工利益保護提供了法律支持。為了更好地保障職工參與公司管理和監督的權利，《公司法（修訂草案二次審議稿）》不再根據公司類型對職工董事提出要求，而是規定超過三百人的有限責任公司，除監事會中有職工代表的情況外，董事會成員中應當有職工代表⑨。該規定擴大了設置職工董事的公司范圍，并且考慮了單層制改革后職工董事承接職工監事的安排問題[8]。公司法修訂中擴大設置職工董事公司范圍的原因在于，公司經營的好壞直接關系職工的切身利益，并且職工相對熟悉公司的業務經營情況，職工董事有內在動力參與公司管理和監督。因此，有序設置職工董事有助于加強董事會的一般監督職能。
（二）董事會的特別監督職能
從國際慣例來看，董事會中通常設置專門委員會行使特別監督職能。專門委員會在董事會閉會期間能夠進行廣泛調研，形成富有建設性的議案，較好解決董事會會議次數、時間有限等問題，而且不同專門委員會細致的分工有利于針對財務、薪酬、人事等各方面發揮專業化監督職能。農發行董事會下設有6個專門委員會⑩，分別履行相應領域的專門監督管理職能。
在單層制模式中董事會審計委員會的監督職能需要拓展和重構。2019年農發行第一屆董事會第一次會議通過了董事會專門委員會的設置方案，其中包括設置審計委員會?。2022年公布的《公司法（修訂草案第二次審議稿）》中規定國有獨資公司董事會審計委員會行使監事會職權，董事會審計委員會需要兼顧審計委員會原有監督職權和監事會監督職權。
（三）董事會監督融入聯合監督體系
農發行已經形成由外部監督和內部監督構成的相對完善的聯合監督體系，如表2所示。作為中央企業，農發行接受來自中央紀委國家監委的派駐監督、中央巡視組的巡視監督及國家審計署的審計監督。作為金融機構，農發行接受來自人民銀行和銀保監會的行業監督。作為財政部全資持股的國有企業，農發行接受來自財政部的出資人監督。農發行的內部監督主要包括黨內監督和業務監督。黨內監督包括黨委全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督及黨員民主監督?。業務監督包括審計部、內控合規部、風險管理部及其他業務工作部門進行的專業監督。隨著公司法的修訂和實施，農發行董事會監督職能將得到進一步加強，融入聯合監督體系將更有利于監督信息的互聯互通，提升聯合監督效能。
四、董事會強化監督職能的路徑探討
針對董事會一般監督職能中董事會內部信息不對稱、職工董事缺位，董事會特別監督職能中審計委員會監督職能面臨拓展和重構，以及董事會監督尚未融入聯合監督體系等方面內容，需要結合實際情況，探討董事會強化監督職能的具體實現路徑。
（一）合理降低董事會內部信息差，提高董事會監督效率
信息是董事會作出決策和監督的基礎。為了有效緩解執行董事、專職外部董事、兼職外部董事間的信息不對稱，可以采取以下措施：一是充分保障股權董事的知情權。股權董事作為專職外部董事，可以通過行內電子辦公平臺、出席行內相關重要會議及深入基礎行調研等方式及時獲取農發行經營、財務、風險、資本等方面的重要信息。二是拓展與部委董事的溝通方式。除電話聯系、會議交流、實地拜訪等傳統溝通方式外，還可以搭建網絡信息溝通平臺，為部委董事提供實時有效的內部動態信息，增加部委董事的信息來源，保障與部委董事的溝通順暢高效。三是精細化設置董事會專門委員會。各專門委員會由該領域具備相應專業度的董事組成，條件允許也可以聘請中介機構提供專業意見，以協助董事會做好專業決策。
（二）逐步建立職工董事制度，健全董事會成員結構
為保障職工參與公司監督的權利，應有序設置職工董事。設置職工董事可參考《公司法》《國有獨資公司董事會試點企業職工董事管理辦法（試行）》《董事會試點中央企業職工董事履行職責管理辦法》等文件的相關規定。職工董事候選人可以由工會提名和職工自薦方式產生。職工董事候選人可以是工會主要負責人，也可以是公司其他職工代表?。若非工會負責人擔任職工董事，可推薦職工董事作為工會副主席候選人或兼任工會其他職務?。候選人確定后可以通過職工代表大會民主選舉方式選舉產生職工董事。農發行已于2020年召開第一屆職工代表大會第一次會議，且2021年召開第一屆工會會員代表大會第一次會議選舉產生了第一屆工會委員會主席、副主席以及常務委員會等，為職工董事的提名和選舉奠定了基礎。此外，職工董事代表職工參加董事會，應享有與其他董事同等權利。董事會研究職工利益問題時，職工董事應事先聽取工會和職工意見，并在董事會上反映。職工董事在發表意見時，應當考慮出資人、公司和職工的利益關系。
（三）拓寬審計委員會職能，加強董事會特別監督職能
為提前謀劃布局加強董事會監督職能，審計委員會應積極拓展升級職能設置以及工作機制。一是可以通過《中國農業發展銀行章程》賦予董事會審計委員會財務監督權、對公司經營活動的監督權、罷免建議權等職權。雖然《公司法（修訂草案第二次審議稿）》規定了國有獨資企業董事會審計委員會行使監事會職權的改革方向，但并沒有賦予詳細的監督職權。二是審計委員會在監督內容上應有所拓寬。審計委員會除了包括原有的財務會計監督職能，還應包括業務監督職能、對董事和高級管理人員的人事監督職能等。三是審計委員會在監督深度上應有所加深。監事會的監督職能主要是合法性監督。審計委員會作為董事會的內設機構參與公司決策，涉及決策的合理性判斷，需要兼顧合法性監督和合理性監督。四是保障審計委員會職權的權威性。審計委員會吸收監事會的職權，應對財務會計、重大關聯交易批準及外部審計機構選聘和解聘等職權范圍內的事項有最終決策權。審計委員會通過的決議，董事會不能推翻；審計委員會沒有通過的決議，董事會不能強行通過[2]。五是保障審計委員會的獨立性和專業性。在審計委員會人員構成方面，需規定審計委員會中外部董事“過半數”，同時可借鑒股份有限公司的規定，規定至少一名審計委員會成員為財會專家。
（四）融入聯合監督體系，促進各類監督貫通協同
為了促進信息的互聯互通，提高董事會的監督效率，需要考慮將董事會監督與行內外監督貫通協同。一是健全內部上下貫通的聯合監督體系?。董事會作為公司最高決策機構，在吸收監事會職能后，也應當融入聯合監督體系，形成上至董事會監督、中有聯合監督委和聯合監督辦、下達縣支行“三合一”專員監督的聯合監督體系。二是搭建董事會監督與外部監督的信息共享平臺。為避免監督的重合和遺漏，可由董事會作為平臺搭建的牽頭部門。三是將董事會辦公室納入聯合監督委成員?。董事會辦公室的納入，既可及時傳達董事會監督信息，也有利于信息整合，將有助于董事會監督職能進一步加強。
①?美國安然、世通等一系列財務造假事件爆發后，2004年美國通過Sarbanes-Oxley Act（塞班斯法案）。該法案中第301條規定，上市公司必須設置審計委員會，擔任委員會的獨立董事應符合獨立性的標準。
②?《韓國商法》第415和第542條規定，普通公司可以選擇傳統的雙層制設立監事會也可以選擇設立審計委員會作為監督機關，兩者不可兼設，但大公司和金融機構必須設置審計委員會。
③?中國臺灣地區《證券交易法》2006年修訂后規定，對于公開發行公司引入獨立董事及審計委員會制度，公開發行公司設置審計委員會取代監察人。
④?《公司法（修訂草案）》第一百五十三條 國有獨資公司按照規定不設置監事會或者監事，在董事會中設置由董事組成的審計委員會等專門委員會。審計委員會負責對公司財務、會計進行監督，并行使公司章程規定的其他職權。
⑤?《公司法（修訂草案第二次審議稿）》第一百七十六條 國有獨資公司不設監事會或者監事，在董事會中設置審計委員會，行使本法規定的監事會職權。
⑥?習近平總書記2016年在全國國有企業黨的建設工作會議上提出，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。
⑦?《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》中規定“試點初期外部董事不少于2人，根據外部董事人力資源開發情況，在平穩過渡的前提下，逐步提高外部董事會在董事會成員中的比例”。
⑧?《公司法（修訂草案）》第十九條 公司從事經營活動，應當在遵守法律法規規定義務基礎上，充分考慮公司職工、消費者等利益相關者的利益。
⑨?《公司法（修訂草案二次審議稿）》第六十八條規定，職工人數三百人以上的有限責任公司，除依法設置監事會并有公司職工代表的外，其董事會成員中應當有公司職工代表。
⑩? 農業發展銀行董事會下設有戰略發展和投資管理（綠色金融）委員會、審計委員會、風險管理委員會、內部控制委員會、人事與薪酬委員會、關聯交易控制委員會。
?? 農業發展銀行總行審計部，獨立于業務經營、風險管理和內控合規部門，接受董事會領導，實行垂直管理，定期聽取審計工作進展情況。
??《中國共產黨黨內監督條例》中規定，建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。
?? 在《國有獨資公司董事會試點企業職工董事管理辦法（試行）》中第七條規定，職工董事候選人可以是公司工會主要負責人，也可以是公司其他職工代表。
?? 在《董事會試點中央企業職工董事履行職責管理辦法》第三章“職工董事履職的工作條件“中規定，職工董事由非工會負責人擔任時，可以推薦職工董事作為工會副主席候選人或兼任工會組織中其他相當的職務。
?? 目前農業發展銀行針對總、省兩級行建立聯合監督委和聯合監督辦整合總行各部門和省分行的監督信息，針對處于公司治理體系“神經末梢”的縣支行推出“三合一”專員制度。
? 2019年農業發展銀行積極探索建立聯合監督機制，目前聯合監督工作委員會單位包括駐行紀檢監察組、人力資源部、風險管理部、內控合規部、審計部、黨風廉政建設工作部、財務會計部7個總行部門[9]。
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