「摘要」政策性科技金融基本模式的結構性特征，體現于圍繞科技型中小企業融資重點、建立健全組織保障體系、基于合作協議的“銀保政企”多方合作、不斷創新政策性科技金融產品與專業性配套服務、打造科技支撐與政府引導的政策性科技金融平臺、設立政府多種科創引導基金和建立融資風險防控體系機制等方面。我國政策性科技金融發展具有明顯的本土特色，未來需要從誘導功能實現的基本路徑、數字化轉型的主路徑、基于新發展理念的基本舉措和專門立法突破口等方面，優化政策性科技金融模式結構。

「關鍵詞」政策性科技金融?模式演化?結構特征?模式優化 

國家《“十四五”規劃綱要》提出通過完善金融支持創新體系等，深入實施創新驅動發展戰略，加快建設科技強國，到2035年進入創新型國家前列。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上強調，通過強化開發性、政策性金融機構在職責范圍內服務科技創新作用等，加快推進金融支持創新體系建設。政策性科技金融是科技金融體系中不可或缺的組成部分，也是金融支持科技創新的重要手段與方式。2021年底，銀保監會專門發文《關于銀行業保險業支持高水平科技自立自強的指導意見》，要求積極發揮開發性、政策性金融作用并與商業性金融共同發力，形成支持高水平科技自立自強的強大合力。同時，亟待創新構建的中國特色科技金融學，源自我國改革開放偉大實踐的中國特色哲學社會科學，政策性科技金融則是其中重要的乃至能夠體現中國科技金融特色的主體部分。目前仍處于初步發展時期的政策性科技金融研究，也亟需進一步推進。

一、中國特色政策性科技金融模式理論界定

（一）模式內涵和外延。政策性科技金融是在一國政府的支持與鼓勵下，以服務國家科技發展戰略為使命，以國家信用為支撐，以專門立法為保障，以金融科技為驅動，由政策性開發性金融機構及其他不同融資載體，直接或間接地為高新技術企業尤其是科技型中小企業等科創型強位弱勢群體提供貸款、保險和擔保等多種公共性融資服務的科技金融制度安排。其中的科創型強位弱勢群體，是相對于市場科技金融服務的強勢群體（即所謂的優質客戶）并基于基本融資對象的識別或區別而言的，主要是指在科技、經濟和社會發展中具有戰略性重要地位（強位），但由于自身、自然和經濟社會環境因素而處于一種融資相對困難或劣勢（弱勢）的科創型特殊群體。中國特色政策性科技金融模式，也是政府主導型科技金融模式，從內涵而言，是以改革開放以來我國的政策性科技金融為客觀研究對象，對當代具有中國特色的政策性科技金融實踐的概括和總結，并反映了其內在必然聯系的理論形式。從外延上看，基于組織或機構主體視角，政策性科技金融模式主要是由政策性科技融資（保險）、開發性科技融資和政府性科技金融等政策性科技金融主體構成。其中，政策性科技融資是以中國進出口銀行、中國農業發展銀行和中國出口信用保險公司為主體，為科創型強位弱勢群體提供的科技貸款及科技保險。開發性科技融資是以國家開發銀行為主體，為科創型強位弱勢群體提供的科技貸款。政府性科技金融是由政府部門（如財政部、發改委、科技部等）按照市場化運作，為科創型強位弱勢群體提供的有償性融資，如政府引導基金、財政融資擔保和再擔保等。（二）模式特征及意義。中國特色政策性科技金融模式的基本特征，既是對其研究對象的一種理論概括，也具體體現了模式的中國特色。第一，體現了中國國情和公共科技金融發展實際。不僅政策性科技金融和科技金融都是中國式的術語和中國特色社會主義市場經濟創新實踐的產物，而且政策性科技金融模式的形成過程，實際上是以政府引導或主導的科技金融發展模式為主到與市場科技金融體系協同的不斷調整及優化過程。在我國社會主義市場經濟體制和黨對經濟社會發展體制機制的全面領導下，不斷進行政策性科技金融獨特的實踐創新活動，也為政策性科技金融模式的建立和發展提供了無比豐富及不可多得的素材和豐厚的土壤。把中國政策性科技金融實踐總結好，也就有更強的能力應對世界性相關問題的挑戰。第二，始終堅持國家利益至上、以人民為中心的發展思想。政策性科技金融以政府為后盾，直接體現政府科技政策，直接服務國家科技發展戰略，在業務活動中以國家重大科技項目和高新技術產業尤其是科技型中小企業等強位弱勢群體為重點服務對象，所以其不同類型的模式，都是在秉持國家利益至上的理念，全心全意為科創型強位弱勢群體服務。通過充分發揮政策性作用來先期主動地提供公共融資服務，最大程度地緩解其融資難、融資貴的瓶頸制約，補充金融市場不足。這也體現了公共科技金融制度設計的初衷和宗旨。第三，中國政策性科技金融模式是中國特色政策性科技金融理論體系的重要組成部分。政策性科技金融理論體系包含概念體系、功能體系、理論基礎、基本理論、應用理論等，這些都需要首先基于經驗體系并從實踐中提煉、概括和總結出一套具有普遍規律的理論模式，進而成為理論體系的基本而重要的組成部分。沒有理論模式的支撐，中國特色政策性科技金融理論體系的發展就失去了堅實的基礎，乃至成為空中樓閣。政策性科技金融之所以具有中國特色，具有普遍規律，根本在于依賴于中國實踐所形成的中國特色政策性科技金融模式。第四，始終堅持在科技金融改革創新中處理好有為政府與有效市場的關系。科技金融既有公共金融也有市場金融的問題，其關鍵是怎么處理好科技創新、成果轉化及產業化過程中政府與市場的關系。因為科技的公共產品屬性與極強的正外部性，必然需要政策性科技金融來應對科技市場失靈的問題；同時因為科技創新的主體是企業，科技成果也要最終通過市場來實現其價值，從根本上又必須是基于市場機制的市場科技金融解決方案。由于我國市場配置資源的決定性作用目前還比較薄弱，科技和金融對接及融合還不夠順暢，政府需要采取政策性科技金融手段來發揮好引導作用，將“有形的手”和“無形的手”有機結合起來，中國特色政策性科技金融模式就是二者的有機結合體和內在的凝結與有效體現。當然，也仍然需要繼續通過理論和實踐的創新發展來不斷完善這種模式。中國特色政策性科技金融模式的形成、存在和發展，在從根本上與整體上優化了科技金融宏觀調控體系的同時，也優化了政策性科技金融理論體系，因而具有“一石二鳥”雙優化的作用意義。一方面，從實踐意義來看，無論是國內還是國外，事實上都存在著政策性科技金融業態，是科技金融體系中不可或缺、不可替代的有機組成部分，尤其是具有中國特色的政策性科技金融模式，在中國特色社會主義市場經濟體制和科技金融體制的實踐發展中表現得更為顯著。無論是科技創新還是政策性科技金融及科技保險，都具有準公共產品屬性，特別是在當前以國內大循環為主體的“雙循環”新發展格局下，推動科技創新與實體經濟發展，更需要充分發揮政策性科技金融的特殊功能作用。因而，通過政策性科技金融模式功能的有效發揮，可以進一步優化我國的科技金融宏觀調控體系。另一方面，從理論意義來看，立足我國國情并源于科技金融實踐的政策性科技金融模式，是對我國政策性科技金融發展實踐規律性成果的提煉和總結，有助于把實踐經驗上升為系統化的政策性科技金融學說，不斷開拓當代中國科技金融學的新境界。研究有中國特色的政策性金融模式，不僅有助于更好指導政策性科技金融的高質量發展，而且可以不斷優化中國特色政策性科技金融理論體系，提升中國政策性金融、科技金融和政策性科技金融的學術自信和話語權。

二、政策性科技金融模式時空演化考察

（一）萌芽期（1980—1984年）。這個階段的政策性科技金融主要表現為傳統計劃經濟時期行政式的財政科技撥款體制特點。1982年開展的國家科技攻關計劃，奠定了財政科技撥款在我國科技財政金融體系中的關鍵地位，也成為中國政策性科技金融發展的重要里程碑。雖然財政科技撥款也屬于資金融通的范疇，但不是嚴格意義上需要還本付息即有償性的科技金融，因而只是政策性科技金融的萌芽狀態。1980年也是我國政策性科技貸款的元年。這個階段的政策性科技貸款主要為地方性探索或試點，由地方政府部門（科委、財政、人行等）牽頭科技委托貸款或科技開發貸款，貸款規模也比較小。具有代表性的政策性科技貸款模式有：浙江省科委和財政廳牽頭首次將還本付息的金融機制引入科研經費配置中的浙江模式（1980年）、具有一定程度上科技委托貸款特征的湘潭模式（1983年）、初建科技貸款審核機制的襄樊模式（1983年）等。（二）起步期（1985—1996年）。1985年，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》提出要設立創業投資、開辦科技貸款。為此，同年9月，以原國家科委和中國人民銀行為依托，國務院正式批準成立了中國境內第一家創業投資公司即中國新技術創業投資公司（簡稱中創公司）。中創公司主要為配合國家“火炬計劃”的實施，不追求投資回報，帶有明顯的政策性色彩。原國家經貿委和財政部還于1994年3月創辦了我國第一家以促進科技進步為主要目標、具有公共融資擔保屬性的中國經濟技術投資擔保公司。沈陽市于1987年率先在國內提出科技與金融結合，1992年建立了國內第一家地方性政府科技風險投資基金，即沈陽市科技開發風險基金①。科技貸款是我國最早的科技金融工具，本階段的政策性科技貸款由地方性探索發展為全國性推行，相繼出現了技術開發貸款、電子計算機技術開發貸款、科研貸款、軍轉民技術開發貸款、星火計劃技術開發貸款等。1990年中國人民銀行在國家綜合信貸計劃中正式設立了科技開發貸款項目。（三）多元探索期（1997—2005年）。這個時期政策性科技金融的主導形式是企業債券、創業投資、開發性金融及進出口政策性金融。按照“政府指導、市場化運作”與“統一冠名、分別負債、分別擔保、捆綁發行”模式，科技部等有關部門于1997年和2003年先后發行了兩期捆綁式國家高新區企業債券，支持了一批國家高新區建設。高新區企業債券是面向資本市場進行直接融資的第一次嘗試，成為中國科技金融進入政府引導階段的重要標志之一。2003年的高新區捆綁發債作為國開行與科技部落實合作協議的一項重大成果，成為中國公共科技金融工具的重要組成部分。進出口銀行1999年發布《關于支持高新技術產品出口的通知》，充分利用出口賣方信貸、買方信貸、對外優惠貸款、出口信用保險與對外擔保等業務，對高新技術產品出口給予重點支持。中國信保按照2004年與商務部聯合下發的《關于利用出口信用保險實施科技興貿戰略的通知》，依據高新技術產品出口特點，采取了量身定做的承保模式。按照1999年5月科技部和財政部《關于科技型中小企業技術創新基金的暫行規定》，我國正式啟動了第一個用于支持科技型中小企業技術創新的政府專項基金。該基金作為政策性風險基金，不以盈利為目的，在企業融資過程中通過貸款貼息、資本金投入等方式發揮引導作用。2002年1月，中關村管委會出資設立了“中關村創業投資引導資金”，這是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”名義的創業投資引導基金。2005年，中央十部委發布《創業投資企業管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設立創業投資引導基金，引導資金進入創投業。（四）快速發展期（2006—2015年）。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》開啟了公共科技金融的快速發展期，自此至今，一系列有關公共科技金融的政策密集出臺。這個階段，政策性開發性金融大力介入科技金融領域。在機制上，科技部等政府部門與國開行、進出口銀行、農發行等都分別建立了合作關系，并作為高新區建設國家自主創新示范區的重要內容。2006年，國開行通過與科技部簽署開發性金融合作協議，提供了包括重大科技項目貸款、科技園貸款、科技型中小企業貸款、產學研貸款、高科技創業投資貸款及創業投資基金貸款等類別的公共科技貸款。中國信保對列入《中國高新技術產品出口目錄》的產品出口信用保險業務，實行限額優先和保險費率的最高優惠；同時注重發揮自身在風險管理和信息服務的專業優勢，提高高新技術企業防范風險能力。政府性科技投融資方式和結構不斷優化，撬動社會資本的政府引導基金、母基金模式出現，幾乎所有省市都設立了政府創投引導基金，規模也逐年增長，成為引導社會資本進入科創企業和實體經濟的重要手段。引導基金通過階段參股、跟進投資、風險補償和投資保障4種方式支持創業投資機構，主要用于吸引和帶動民間資金支持初創期科技型中小企業的創業投資。期間，全國性的政府創業風險投資引導基金主要有：科技型中小企業創業投資引導基金（2007）、國家科技成果轉化引導基金（2014）、國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金（2015）等。（五）融合發展期（2016年至今）。2016年2-7月，伴隨著《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《國家創新驅動發展綱要》和《關于深化投融資體制改革的意見》等一系列中央文件的陸續出臺，尤其是科技部等五部門2016年確定開展第二批促進科技和金融結合試點以來，日益推進并呈現出政策性科技金融的深度融合發展態勢。2016年4月，原銀監會、科技部與人民銀行三部門聯合發文，提出并明確國開行等首批試點銀行機構和首批試點示范區對科創企業開展投貸聯動業務試點，標志著投貸聯動在我國正式啟動實施。為此，國開行積極探索公共科技金融專業化管理模式，先后與5個試點地區簽訂投貸聯動合作協議，實現了全面覆蓋。2021年4月設立科技創新與基礎研究專項貸款，以重大科技基礎設施建設、重大科技項目和重點科創企業為切入點，通過實施差異化信貸政策，支持原始創新、基礎研究和產學研的深度融合，直接助力科技成果轉化及其產業化。農發行通過“投貸結合”方式，引導帶動商業銀行和社會資本投資種業，在推進育種技術的產業化應用、提高農業良種化水平、支持種業企業數字化轉型及高質量發展和保障國家種業安全等方面，發揮了政策性科技金融支持引領的重要作用。進出口銀行的業務范圍一直堅定地明確為擴大中國機電產品與成套設備、技術服務、船舶、單機和非機電高新技術等資本性貨物出口提供快捷高效的賣方信貸、買方信貸等科技金融支持。中國信保也為科技型中小微企業提供了全線上的保險融資產品“信保貸”，為緩解科技型中小微企業融資難、融資貴開辟了新的融資渠道。我國政府引導基金從2002年起步發展至今，對科創企業的扶持日趨增強，運作模式也日趨完善。例如，國家科技成果轉化引導基金設立以來，聚焦于服務國家創新戰略和聚焦科技成果轉化，培育發展專注于投資初創期科技型中小企業的天使投資，發掘并培育了一大批自主創新領軍企業。時隔11年首次進行重大修改的《國家科技成果轉化引導基金管理暫行辦法》，也于2022年1月1日起施行。為了深化新三板改革和繼續支持中小企業科技創新發展，2021年11月15日揭牌開市的北京證券交易所，確立了服務科技創新型中小企業的市場地位。這也是新三板市場運營幾年來，積極探索中國特色資本市場公共科技金融之路的新起點。

三、政策性科技金融模式結構特征比較

（一）政策性科技融資（保險）模式特征

1.積極推出“政銀保”多方合作模式。政府是政策性金融機構的堅強后盾，政策性金融機構與科技部、發改委、財政部、商務部、農業部等政府相關主管部門通過簽署合作協議的方式，開展多方合作及科技金融業務活動。如進出口銀行自2006年以來通過與科技部、工信部及地方政府簽署合作協議，利用進出口銀行的政策性信貸、特別融資賬戶業務和其發起設立的投資（引導）基金及擔保公司等金融優勢，積極支持科技型中小企業開拓國際市場，促進我國高新技術產業發展。農發行和科技部按照雙方構建的“科技部門推薦、銀行獨立審貸、雙方聯合監管”合作機制，充分發揮各自的特殊優勢，促進農業政策性金融和農業科技的深度融合。鑒于種業作為農業“芯片”的極端重要性，農發行和農業農村部于2021年8月聯合發文，多措并舉及投貸聯動，大力支持種業科技創新及成果轉化應用。農發行在“十四五”期間將安排資金1000億元支持種業發展。中國信保也通過與科技部、財政部、原保監會、商務部等分別簽署合作文件，就投保、保費、賠付等環節承諾了提供保險綠色通道，還與原保監會、科技部聯合針對中小科技企業的需求，共同推出科技保險產品。2.不斷創新推出政策性科技金融產品。在進出口政策性科技金融方面，比較典型的有科創專項轉貸款、轉型升級貸款等金融產品。科創專項轉貸款是采用“進出口銀行+商業銀行”的同業合作方式，進出口銀行將低成本與長期限資金批發給商業銀行，指定用于科創型中小微企業發展的貸款模式。轉型升級貸款是進出口銀行支持綠色發展、制造業轉型升級和先進制造業發展的創新業務品種之一。通過聚焦并引導帶動社會資金投向先進制造領域，促進新能源汽車、高技術船舶、新材料、電力裝備和信息技術等先進制造業的高質量發展。此外，進出口銀行還根據客戶的科技融資需求，推出了“信貸+擔保”“信貸+股權投資”“信貸+股權投資+擔保”等投貸聯動業務產品。在農業政策性科技融資方面，農發行通過為農業科技企業和農業技術推廣提供科技貸款，促進農業科技成果轉化及產業化，其代表性的金融產品如農業科技（創新）貸款、現代種業科技貸款等。農業科技（創新）貸款是專門為國家提出的農業科技發展優先主題領域科技成果的推廣應用提供的專項貸款。該貸款重點支持現代種業、智慧農業、農機裝備、生態環保等領域科技成果轉化與農業科技園及雙創園等園區建設。采取的貸款方式有擔保貸款、知識產權質押或股權質押貸款、信用貸款等，采取的運作機制是“科技部門推薦、銀行獨立審貸、雙方聯合監管”的農發行和科技部合作工作機制，有效促進了農業政策性金融與農業科技的融合發展。現代種業科技貸款，是農發行大力支持龍頭種子企業和現代種業自主科技創新及其平臺與基地建設，貫徹落實國家“藏糧于地”和“藏糧于技”戰略的專項貸款。貸款范圍主要包括種子精深加工、高效制繁種和農作物育種等現代種業及龍頭種子企業的關鍵技術成果轉化領域，種業產業園、國家種質資源庫等產業集群建設等；還通過“投貸結合”方式，在支持種業企業數字化轉型和引導帶動社會資本投資種業，進而保障國家種業安全方面發揮了政策性科技金融支持引領的重要作用。鑒于科技保險是準公共產品，從2006年中國科技保險正式開展以來，科技保險產品主要是屬于政策性科技保險，其中又以出口信用保險險種為主，中國信保扮演了很重要的角色。中國信保提供的科技保險種類包括短期出口信用保險及擔保、中長期出口信用保險及擔保、國內貿易信用保險、海外投資保險等。重點對出口產品列入《中國高新技術產品目錄》的高新技術企業，以及生物醫藥、信息通信、軟件、新材料、航空航天等高新技術產業投保出口信用保險，在限額審批、承保程序、理賠速度與費率靈活性等方面提供全面支持。同時，中國信保還在科技保險產品方面進行了一些創新，如為科創企業提供的全線上保險融資產品“信保貸”；針對科技型中小企業開辟市場時抗風險能力弱的問題，推出了旨在保障出口收匯安全的“中小企業信用保險E計劃”。3.提供咨詢培訓等專業性配套服務。一些政策性金融機構憑借自身聚集的一批特殊專業人才及其對經濟金融領域有更系統的了解和分析，為科創型企業提供全面而地道的金融和非金融服務，如投資咨詢、財務顧問、經營診斷、信息提供等。以中國信保為例，該公司發揮其在風險管理與信息服務方面的專業優勢，依靠自身特有的通信手段、數據庫與信息網絡，通過國內外買家的資信調查、資信評估、應收賬款代理追收等專業服務手段，為中小高新技術產品出口企業提供了大量而及時的開拓國際市場和風險控制的信息服務，提高了科技型中小企業防范風險的能力，促進了高新技術企業發展。中國信保從2005年以來每年發布的《國家風險分析報告》，既是公司核心研究成果和系統內部參考的權威資料，也是全方位服務中國商品和技術出口，大力支持中國科創企業“走出去”和開展項目融資的重要參考。2019年還推出了“中國信保小微學院”和“小微資信紅綠燈”等面向科技型中小微企業這一客戶群體的專屬服務項目。前者依托互聯網技術構建企業交流互動平臺，提供企業成長培訓服務以及國別行業風險信息和海外買家風險查詢等全方位的資訊服務；后者通過整合中國信保的數據資產及信用評級技術，為科技型出口企業提供標準、即時、可視度高的移動端海外交易風險識別查詢服務。4.打造科技支撐的政策性科技金融平臺。如進出口銀行圍繞以科創型客戶為中心、科技金融業務和IT協調發展的新思路，以標準化、組件化、結構化方式方法，建立了產品、數據、流程、用戶體驗“四維一體”的科技金融業務模型。2019年5月，進出口銀行啟動該行成立以來規模最大并標志其發展史上新里程碑的科技工程“IT藍圖項目”；2021年5月2日，銀行IT藍圖1.1系統成功上線運行，進一步推進了科技賦能金融的跨越式發展。在此基礎上，進出口銀行還搭建支持重大技術裝備發展的政銀科技金融合作平臺，構建基于多源大數據和數據驅動新架構的科技型中小微金服系統，形成了線上化、智能化和自動化的政策性科技金融服務平臺。（二）開發性科技融資模式特征1.建立健全開發性科技融資組織體系。國開行在國內較早開展了開發性科技金融業務，并在董事會成立了科技金融創新委員會，在總行成立了科技金融委員會以及具體負責統籌和組織全行科技金融業務發展的科技金融創新部，形成了以科技金融創新委員會為領導機構、以科技金融創新部為管理部門、以科技金融服務中心為培訓基地和實驗先鋒、以各地分行科技金融處和分中心及工作組為前臺營銷機構的開發性科技融資體系結構。2.通過簽署開發性金融合作協議，進行銀政企合作和規劃引領。2006年3月20日，國開行與科技部簽署了貸款總額為500億元支持自主創新的開發性金融合作協議，重點支持國家重大專項與列入國家科技計劃的重大科技項目研發，加速科技成果的市場轉化。2012年9月12日，國開行又與科技部簽署合作協議，全面支持民生科技、文化科技、農業科技等領域的創新型企業和國家重大科技項目，加快建設創新型國家。國開行在多方合作中還設計制定了銀行與政府、創投機構和擔保公司合作即銀政合作、銀投合作與銀保合作的“三位一體”系統性融資經營模式。在貸款中重點設立借款合同、擔保合同與反擔保合同、委托貸款合同等三類合同，貸款利率也比商業銀行的下浮5%-10%。3.創新設計和提供多種開發性科技融資產品與服務。國開行通過率先開辦“統借統還”、投貸聯動、知識產權質押貸款等融資新模式，為科創企業提供了覆蓋全產業鏈的多種金融產品。例如，科技型中小企業“統借統還”貸款模式，又稱為科技型中小企業打包貸款，是專門為科技型中小企業提供科技貸款的一種創新型貸款方式，也是“銀政合作”解決中小企業融資難的一種模式。2004年4月，國開行和科技部科技型中小企業技術創新基金管理中心簽署了科技型中小企業貸款業務合作協議，研究制定了“打包貸款，統借統還”的辦法，啟動了總額達3億元的打包貸款。“統借統還”貸款模式具有融資門檻低、融資成本低和有利于推動科技型中小企業信用體系建設等優勢。但也存在著一定的缺陷，如貸款審批周期較長、易于誘發銀行的道德風險進而最終轉嫁到政府身上的信用風險等。國開行投貸聯動模式，即在國開行內部直接設立股權投資公司并建立一套有效的“投貸保”合作機制與風險分擔及補償制度的模式。這種模式是目前國內主流的投貸聯動模式之一，國開行也是國內首個允許開展投貸聯動業務的銀行。國開行于2009年在國內首家獲得了人民幣股權投資牌照，并成立了從事相關業務的國開金融有限責任公司。4.建立系統性融資風險防控體系機制。科技金融風險防控體系建設是開發性科技金融模式中極為關鍵的一項制度機制。一方面，國開行與科技部門合作，引入科技專家委員會的科技專家進入銀行貸款評審委員會，對科技貸款項目進行技術評估，并建立專門的銀行貸款評審指標體系，執行獨立審貸原則；如果不良貸款率超過3%，可暫停項目貸款，銀政雙方合作共同清理不良貸款。另一方面，對融資擔保機制進行了多方面的探索與實踐，如聯合互保機制，即國開行支持推動組建由同一貸款批次多家企業組成的聯合互保小組，成員之間相互進行“貸后監管”；銀保聯動機制，即國開行在對企業貸款的同時，擔保公司取得企業的認股權（期權），雙方約定期權收益的各自分配比例，這種期權貸款模式使銀行通過對企業收益的獲得來彌補貸款風險；“債權+創保”機制，即國開行先對擔保公司進行債權融資（貸款），然后由擔保公司對科創企業進行創業投資，并由此實現對企業的擔保功能與自身業務收益。（三）政府性科技金融模式特征1.全方位、多層次、多形式設立政府科創引導基金。我國政府創業投資引導基金作為創業風險投資的一種特殊形式，是由政府出資設立，吸引財政、金融、投資機構與社會資本，不以營利為目的，通過債權或股權等方式投資于創業風險投資機構等，用以支持和服務初創期科技型中小企業創業及技術創新發展的一種政府性科技金融模式。政府創投引導基金的宗旨是通過充分發揮財政資金的杠桿放大效應，增加創投資本供給；通過引導和鼓勵創投企業投資于種子期、初創期等創業早期科創企業，克服單純通過市場配置創投資本的市場失靈問題。引導基金一般采用公司型基金組織形式，基金運作的基本原則是政府引導、市場運作、科學決策和防范風險，運作的方式主要有階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障等，投資方式主要是“設立子基金+直投”模式。中國政府引導基金發端于地方的創新實踐。北京中關村從2002年開始，在全國率先設立了中關村創業投資引導基金和天使投資引導基金，開啟了設立政府創業投資引導基金的先河。其通過母基金和社會資本合作設立子基金的方式開展公共投資。上海（張江）模式的特點是“二次撬動”，即采用政府引導基金扶持撬動銀行的貸款興趣，進而再撬動整個科技市場。武漢市及東湖高新區充分發揮政府引導基金作用，形成了政府主導、部門聯動、分層推進和主動創新的“東湖模式”。全國性的政府創業風險投資引導基金有2007年設立的科技型中小企業創業投資引導基金、2011年設立的國家科技成果轉化引導基金、2015年設立的國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金等。截至2020年底，國內已設立了1851支政府引導基金，目標規模達到11.53萬億元，已到位募資規模5.65萬億元，資金到位率約48.98%。其中，創投類政府引導基金的設立數量有524支，占比約28.3%，主要扶持科創企業、高新技術企業、七大戰略新興產業以及地區中小企業發展②。2.牽頭組建公共科技金融綜合服務平臺③。我國的科技金融平臺主要是公共科技金融服務平臺，即由政府牽頭組織、主導并廣泛吸收金融機構和中介組織參與的公共服務平臺，也是一種旨在為緩解科技型中小企業融資難融資貴、加速推進科技成果轉化等而設立的綜合性金融服務平臺。平臺體系主要包括信息平臺、投融資平臺和金融服務支持性平臺三個子平臺，政府在平臺組建中發揮著積極的引導作用。公共科技金融平臺建設基于高效安全的信息采集、存儲及科學的數據挖掘和整合，本身也是科技和金融深度融合的基本體現。全國各地普遍由地方政府牽頭搭建了集政策、科技企業資源、多層次金融服務資源等于一體的公共科技金融服務平臺，實現平臺化交流合作與資源共享，提高了當地公共科技金融耦合的效率。如上海市科委科技創業中心組建并完善了以政府引導為主導、由金融機構與各類市場機構參與共建的綜合性公共科技金融服務平臺系統；四川省成都市設立了公共科技金融綜合服務平臺——盈創動力科技金融服務平臺，形成了“盈創動力”模式。3.加強政府同金融機構、擔保機構、科創企業的全方位合作。這種模式主要是借助政府的引導及驅動力量，實現資源的匹配與集聚，提升公共科技金融效率。具體是通過加強以政府引導市場運作為方向的頂層設計、以充分發揮公共科技資金放大效應為主的政策引導和以有效對接科技金融服務的供求雙方為目標的多方合作，充分發揮市場在科技金融資源配置中的決定作用；以分散企業融資風險，解決信息不對稱和規模不經濟等嚴重困擾科技型中小企業融資及科技成果轉化的難題為基本目標，從而實現“有為政府”和“有效市場”的有機結合。從國家層面來看，科技部、財政部、發改委等政府部門與國開行、進出口銀行、農發行、中國信保等開發性、政策性金融機構簽署了許多合作協議，共同加強對科技創新的公共金融支持。從地方層面來看，廣東省對公共科技金融高度重視并落實起步較早，從2005年起就已開始部署和推動相關工作，并加強同公共金融機構的業務合作。4.以科技型中小企業為融資重點，不斷探索開發政策性科技金融產品。政府性科技金融類比較典型的金融產品，主要有中小企業集合債、科創貸和科創投等金融產品。中小企業集合債，是由財政部門和國開行介入，若干家優質科技型中小企業捆綁和集合發行債券，在銀行間債券市場進行融資，亦即“捆綁發債”模式。該模式具有發債主體數量多、單個規模較小等特點，有效拓寬了科技型中小企業的直接融資渠道，解決了單一企業因資信達不到要求而不能發債融資的問題。“科創貸”，是由成都市科技局運用市科技企業債權融資風險補償資金池資金并聯合銀行、擔保公司，為科技型中小微企業尤其是入駐各類創新創業載體的初創企業開發的一種無需實物抵押的債權融資信貸產品。同時，還配套出臺了諸如信用補助、擔保費補助及貸款利息補助等支持政策。“科創投”，是為了彌補市場短板，由政府科創資金引導創投機構等社會資本共同組建的各類天使投資基金，投資于種子期、初創期科技企業的股權融資產品。

四、政策性科技金融模式優化的路徑策略

政策性科技金融是實現金融資源在科技創新領域有效配置的不可或缺、不可替代的重要方式，而如何優化政策性科技金融模式，亦即結合政策性科技金融制度安排的宗旨特征和運作規律及規范性要求，探尋其體制機制優化的可行性路徑與應對之策，則是實現政策性科技金融可持續高質量發展的出發點和落腳點。

（一）以體現政策性科技金融制度精髓的誘導功能實現為基本路徑。誘導功能是指政策性科技金融通過先期主動介入科技金融市場存在不足、缺陷或缺位的領域，以小博大地引導和虹吸更多的社會資本參與其中。政策性科技金融制度安排就是通過誘導功能來發揮補充功能。為此，公共科技金融，無論是開發性科技融資模式，還是政策性科技融資（保險）模式和政府性科技金融模式，在實現其誘導功能的實際運作過程中，既要以影響最大的資金引導為主，充分發揮公共金融基礎性核心資源即公共資金的“第一推動力”作用，也要通過市場引導、政策引導、專業引導、技術引導、信息引導和服務引導等，當好市場科技金融緊跟涉足風險高而不確定性大的科技融資項目的“排頭兵”和“探險隊”，實現科技金融二元主體的互利共贏和正向互動，切實有效地服務好科技型中小企業等科創型強位弱勢群體，大力支持科創實體經濟發展。

（二）以加快政策性科技金融數字化轉型為模式優化的主路徑。政策性科技金融數字化轉型，是利用數字化技術（主要是金融科技）創新手段，對政策性科技金融結構形態、運轉模式等進行全方位重塑和根本性轉變，最終實現政策性科技金融高質量發展與有效服務科創實體經濟有機統一的過程。政策性科技金融數字化轉型之所以會成為自身模式優化的主路徑，主要在于既能充分體現分支機構及內設部門精簡、人員精干高效的公共金融體制特點要求，又可以比較好地協調與市場科技金融之間的互補互利共贏關系。政策性科技金融的數字化轉型路徑可以概括為“融合→賦能→升級→轉型”的路徑推演，并體現出由外向內和由表及里的特點，即金融科技等數字化新興技術不斷融入政策性科技金融機構，作用于傳統的機構渠道、業務流程、金融產品和組織架構，提升了金融機構服務客戶、業務研發、經營管理方面的效能，推動機構向線上化、場景化和智能化方向的升級發展，最終實現機構的數字化轉型與整體重塑。而且，金融科技與政策性科技金融機構的融合程度，直接決定了其促進機構數字化轉型的效果。為此，政策性科技金融機構需要進一步運用金融科技來強化數字化思維、完善數字化業務和實現數字化運作，尤其是要注重并有效防控金融科技風險，通過不斷加深與金融科技的融合程度，加快推進政策性科技金融數字化轉型的步伐，進而實現快捷、高效與低成本、風險可控地服務科技型中小企業等科創類強位弱勢群體的最終目的。

（三）基于新發展理念實現政策性科技金融高質量發展。我國政策性科技金融的提質增效，需要秉持新發展理念，實現政策性科技金融高質量發展。一要推進政策性科技金融深度融合與創新發展。政策性科技金融活動表現為一種“政策性金融→科技→政策性金融→創新”，即“政策性金融支持科技，科技驅動政策性金融，政策性金融助推科技創新”的循環邏輯關系。這種邏輯關系體現了政策性科技金融亦即科技創新和政策性金融創新的深度融合與互利互惠、交互作用的耦合關系。政策性科技金融需要從體制機制、理論體系等多方面全面推動自身的深度融合、耦合及創新發展，實現其疊加效應與螺旋上升效應，解決好政策性科技金融創新發展的動力問題。二要立足科創融資補短板實現質的協調發展。作為提供公共產品的科技創新領域投融資，具有風險高、金額大、周期長、成本高的融資特性，科技創新天生具有的自然屬性決定了科創領域必然存在著諸多融資短板及薄弱環節。政策性科技金融就是要注重解決科技金融發展不平衡和過度介入的問題，通過補齊科技金融發展重點領域和薄弱環節短板，理順科技金融領域各方面發展關系，實現公共科技金融從量到質即公共與市場科技金融業務方式互補性的全面協調發展。三要以政策性科技金融成就綠色科技發展。實現“3060”雙碳目標等綠色科技發展面臨著巨大的融資缺口挑戰，迫切需要政策性科技金融踐行綠色發展理念，通過建立完善公共綠色科技金融標準體系、不斷開發和豐富公共綠色科技金融產品與服務體系等，助力綠色科技創新。四要深化政策性科技金融國際合作與開放發展。政策性科技金融需要通過主動參與和與時俱進地持續開展同業國際交流與合作，以及圍繞“一帶一路”建設，助力高新技術企業“走出去”等，來充分發揮其服務國家對外開放重大戰略和對科創類實體經濟國際資源配置的特殊職能作用。五要以科技型中小企業為中心實現共享發展。以人民為中心的共享發展體現在政策性科技金融領域，則要求以科技型中小企業為中心，通過先期主動為企業提供公共融資服務，最大程度地緩解其融資難、融資貴的瓶頸制約，補充科技金融市場不足。這也體現了政策性科技金融服務和保障科創類強位弱勢群體的科技金融發展權和科技融資平等權的根本宗旨。政策性科技金融始終要筑牢初心使命，并隨著不同時期、不同階段國家科技發展戰略及科技型中小企業政策的調整和變化，相應動態性地調整自身的政策性業務范圍。

（四）以政策性科技金融的專門立法為模式優化的突破口。鑒于政策性科技金融制度載體的政府背景、業務活動的特殊性及易于設租尋租和腐敗越軌，盡快出臺更具嚴肅性、權威性、規范性、公正性的專門法律勢在必行。借鑒國外相關經驗或國際慣例，可以在現有的政府性融資、政策性銀行等一系列行政法規的基礎上，逐步上升至由全國人大常委會制定和批準頒行的《政策性科技金融法》一般法律的立法形式；也可以在組建專門的政策性科技金融機構的同時，同步出臺專門的法律。這是規范政策性科技金融運營行為、保障自身合法權益和依法監管的法律依據。可以考慮從組織結構（如法律地位、組織形式、性質宗旨、權利與義務、終止的條件與程序、監督機制、法律責任與處罰等）與業務運作（如經營原則、業務范圍、財務與會計、外部關系等）兩個層面作出法律規范與限定。

注：本文是作者承擔的國家社科基金重點項目“新發展格局下政策性金融支持高水平科技自立自強體制機制研究”（22AJY017）的階段性成果。

①?課題組. 科技與金融結合的體制及對策研究[J]. 中國軟科學,1995(2)

②?牟曉慶,張蕾. 2020年引導金設立放緩 有基金一年投出十幾支子基金[EB/OL].(2021-04-14) [2022-02-01]. https://www.pedata.cn/.

③?張明喜,郭滕達,張俊芳. 科技金融發展40年:基于演化視角的分析[J].中國軟科學, 2019(3)