「摘要」本文分析了農業政策性金融服務長江大保護的重要性和必要性，總結農業政策性金融服務長江大保護的實踐經驗，介紹具有政策性金融特色的項目模式，分析存在的困難和問題，對農業政策性金融持續深入服務長江大保護提出建議。
「關鍵詞」長江大保護?政策性金融?實踐探索?
推動長江經濟帶高質量發展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大國家戰略。2018年4月，習近平總書記在長江經濟帶發展座談會上強調以“不搞大開發、共抓大保護”為導向推動長江經濟帶發展。作為國內唯一農業政策性銀行，積極為長江大保護提供政策性金融服務，聚焦水域治理、助力產業升級，探索出一條生態優先、綠色環保的高質量發展新路子，既是農發行的政治擔當、使命擔當和責任擔當，也是農發行自身經營發展的重大歷史機遇。
一、長江大保護賦予四川時代重任
四川省位于中國西南地區內陸，地處長江上游，境內水系發達、河湖眾多，素有“千河之省”的美譽。其中：長江在四川省境內全長892公里，占到全國長江總干流長度的28.40%，流域面積接近長江經濟帶總面積的1/4，地表水資源占到長江水系徑流的1/3。全省183個縣（市、區）中，91個縣（市、區）位于國家級重點防治區內，所以四川是長江上游重要的水源涵養地、生態屏障和國家重要的濕地生態功能區①，天然肩負著確保長江中下游環境安全的戰略使命。
四川雖然在打好污染防治攻堅戰，筑牢長江上游生態屏障全力以赴并取得了階段性成效，但由于歷史原因，對標“三新一高”戰略，仍面臨水資源利用效率較低、非法排污、黑臭水體、農業面源污染治理不足、部分地區生態環境脆弱、水土流失治理難度較大等問題，結合四川特殊重要的生態地位和擔負的重要使命，仍有很多艱巨的工作需要開展。
為落實總書記關于長江大保護的的重要講話精神，踐行“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”，省委省政府結合四川優勢與支持長江大保護面臨的實際問題，出臺了14個專項方案②，明確了全省落實長江大保護的主要目標和重點任務，力求從根本上消除長江污染隱患，確保長江清水東流。農發行四川省分行認真學習貫徹總書記重要講話精神，自覺提升站位，統一全行思想，結合地方實際，將支持長江大保護作為一項政治任務來抓，全面聚焦水土保持、水生態環境保護、生態修復、污染治理等長江大保護重點領域，持續加大支持力度，傾力支持四川省長江大保護和長江經濟帶綠色發展，助力繪就“巴蜀山水圖”。
二、四川分行服務長江大保護的主要做法
2017年起，四川分行持續開展服務長江大保護相關工作，先后支持了沿江地區水系生態環境修復、區域治污等工程建設。2019年以來，四川分行進一步提升站位，把服務長江大保護作為業務發展重要切入點和發力點，開展信貸支持長江大保護五年行動。通過確立目標任務，制定時間表、路線圖，系統謀劃、整體推進，實現全省長江流域重點城市全覆蓋。
（一）提升站位當先導，服務行動體現“快”。四川分行積極響應省委省政府支持長江經濟帶生態環境突出問題整改和生態環境污染治理“4+1”工程（沿江城鎮污水垃圾處理、化工污染治理、農業面源污染治理、船舶污染治理和尾礦污染治理）等政策導向，快速落地政策，出臺《四川省分行信貸支持長江大保護行動方案》，制定2019-2023年行動路線圖和時間表，全力開展項目對接，加大項目儲備。一是組織開展“長江行”行動，各級行高層營銷，訪政府走企業，提供“融情、融智、融資”一體化服務，實現政企需求與政策精準對接，幫助項目早啟動快開工，為持續支持長江大保護下好“先手棋”。二是以項目庫建設為抓手，結合省內實際編制《四川省分行項目儲備庫管理實施細則》，著重強調各級庫聯動銜接和管理時限，提升項目儲備質量，為高質量支持長江大保護打好“主動戰”。
（二）精準支持補短板，服務領域體現“準”。積極向省委省政府專題匯報，與省發改委、省水利廳、省生態環境廳等職能部門形成良好的工作互動，圍繞服務全省污染治理“4+1”工程等十四項重點整治任務，精準出擊。一是聚焦各地重點任務、民生效益顯著以及特色亮點工程，根據地方重點推進的時間軸安排支持順序，確保有限的政策性信貸資源全部用到“刀刃”上。二是聚焦四川水網建設和省內生態環境保護重點項目，與省水利廳、省生態環境廳相繼簽訂合計約1000億元合作協議。三是參與編寫省生態環境廳《關于開展生態環保項目財政融資貼息的通知》，積極推薦支持的項目列入貼息范疇，促成支持的生態項目獲財政貼息2150萬元，占比近58%，居省內首位。
（三）整合資源聚合力，服務保障體現“優”。從保障機制、資源供給等方面入手，有效整合內部資源，優化辦貸機制，提升服務質效。一是建立省分行黨委成員分片區對長江流域重點市縣督導、省分行機關處室與市縣兩級行結對幫扶，二級分行精準指導，縣級支行具體實施的三級行聯動工作機制，確保各項工作部署及時傳導，倒逼效能提升。二是貫徹落實總行“10+6”長江大保護貸款優惠政策，制定《四川省分行信貸事項會商實施方案》，開辟長江大保護項目綠色辦貸通道，形成政策優先使用、項目優先審批、資源優先保障的“三優”辦貸機制。三是成立黨員先鋒隊積極推介融資服務方案，創新推行黨建“云”共建暨基礎設施項目會商預審機制，推動銀政企無縫對接，為客戶搭建“一站式”便捷通道，通過“理論課堂”培訓、“云端課堂”會診和“實踐課堂”檢驗，拓寬辦貸思路，培養專業素養，提升融智能力，切實提高金融服務質量。
三、服務長江大保護的模式創新和實踐探索
針對當前長江大保護項目普遍存在的公益性或準公益性項目難以滿足市場化融資要求的問題，四川分行通過強化專業調研，深入挖掘項目現金流和借款人綜合收益，探索創新出“綜合收益+”“土地+”“資源+”等一系列可復制推廣的信貸模式，助力實現“河暢、水清、岸綠、景美”的長江流域生態保護目標。
（一）“綜合收益+”模式——旌東片區國家儲備林及森林質量提升項目。該項目通過“廣找收入”“巧用土地”“深找補助”的方式充分挖掘項目綜合收益，結合多元化的林下經濟作物，配合周邊商服、旅游用地開發，提高儲備林的生態及經濟價值，形成以森林為主、濕地為輔的休閑觀光復合業態，有效解決了儲備林項目自身收益不足的問題。項目實施將新增高質量林地1萬余畝，使當地森林面積不斷增加，森林質量逐步提高，有助于當地建設山巒層林盡染、平原藍綠交融、城鄉鳥語花香的自然美景，實現經濟社會可持續發展。
（二）“土地+”模式——營山縣南門河（走馬嶺河）流域綜合整治項目。該項目通過“土地出讓+配建”模式，利用土地合理出讓價款與實際出讓價之間的差額，形成項目主要現金流來源。不僅充分保證了貸款還款來源，還實現了對土地資源的最大程度利用，有效解決公益性項目自身運營收入不足的問題。通過退房還河34萬平方米，增加水體面流，全河段雨污分流，增強當地河流自凈能力，實現沿線流域的系統性修復和保護，較好解決了當地河流及周邊環境“臟、亂、差、臭”等突出問題。
（三）“資源+”模式——S216北川墩上鄉至青片鄉災毀修復整治項目。該項目圍繞疏浚砂綜合利用做文章，盤活疏浚砂資源，創造性地采用河道清淤收益作為貸款還款來源，變資源為資產。在不影響河道面貌和行洪安全的前提下，充分利用河道疏浚工程產生的砂石收益作為項目還本付息現金流，探索出有特色、可復制、能推廣的經驗，目前“河道清淤收益”已成為四川分行項目貸款中“公司綜合收益”的重要組成部分。本項目的建設將增大沿線公路的物流量和人流量，方便縣內農副產品及資源的外運和內運，活躍項目沿線的城鄉市場，為項目區內經濟發展創造有利條件。
四、服務長江大保護面臨的主要問題
（一）客戶群建設面臨優化困境。目前客戶群建設兩極分化較為明顯。一是省市級以上重點民生工程主要以大型央企、上市公司子公司或區域重點國企為主，這類客戶議價能力強、融資選擇多，對于低成本、長期限、無擔保的資金需求更為強烈，在實際管理過程中可能面臨集團客戶管理、授信、風控等壓力。二是縣域地區項目，業主大多為當地國企或小型民企，這類客戶綜合實力弱，承接大額融資和大中型“長保”項目建設的實力和團隊與實際情況匹配度不高。兩類客戶都不同程度面臨財務指標（主要是資產負債率）或信用評級等準入難題。尤其是地方國有企業、地方政府融資平臺公司市場化轉型進度較慢，具備“市場化運營”條件的承貸主體還不多。
（二）傳統信貸產品難以滿足實際需求。相較于商業銀行，農發行信貸產品相對單一，服務手段相對不足，信息科技建設相對落后，難以完全滿足客戶多元化融資需求。同時資金籌資成本較高，在面對地方政府持續旺盛的建設資金需求的背景下，利用現有貸款品種無法實現支持全覆蓋，需要開拓新路徑，探索新模式。一是長江大保護項目大多是公益性或準公益性項目，投資建設周期長且見效較慢，項目自身收益有限，難以產生穩定、充足的現金流，需財政資金持續供血，才能覆蓋項目貸款本息。二是長江流域各地擔保資源不均，部分地區擔保資源匱乏甚至枯竭，國有企業能提供的有效資產已基本能提盡提。三是重點項目和重點客戶對基礎設施類流動資金貸款需求較為偏好，除商業銀行外，開發性金融和其他政策性銀行在用流貸品種解決基礎設施類項目前期需求上已先行先試且更加靈活。
（三）大型項目前期介入難度較大。同業競爭日趨激烈，農發行綜合服務水平與同業先進水平相比存在較大差距，同時在期限、利率方面的傳統優勢已不再，商業銀行憑借其信貸產品豐富、靈活的優勢，為成功介入大型項目提供有力保證，農發行介入大型項目的難度越來越大。例如：對于未來現金流充足的大型項目，商業銀行可通過理財子公司采取股權投資的方式解決項目資本金不足問題，而目前農發行主要以信貸投放為主，近期為穩住經濟大盤，政策性金融工具的啟用雖能從一定程度上解決資本金缺口，但受時間和額度的局限，仍無法有效解決資本金缺口，難以適應許多大型項目的現實需求。如150重大水利工程，由于審批層級高，其批復的業主單位不符合準入要求、融資額度與實際融資需求不匹配等情況，變更難度較大，導致項目融資在經營行受阻。
五、農發行服務長江大保護的建議
（一）堅持職能定位，打好“政策牌”。強化頂層設計，結合國家最新政策，及時出臺相應金融產品，增強農發行政策響應能力，加強同財政及監管部門的溝通，爭取有利的外部環境。一是爭取政策扶持拓展低成本資金來源。長江大保護項目融資需求大、期限長，需要大量長期、穩定的低成本資金。在財政政策方面，爭取將美麗鄉村專項資金等支農資金、社?；鸾挥赊r發行代理撥付，拓寬低成本資金來源；在貨幣政策方面，爭取央行專項資金，積極爭取專項再貸款、再貼現等貨幣政策工具。二是爭取專項政策拓寬支持范圍。實現“生態環境建設與保護貸款”屬性變更為政策性的轉變，研究拓展基礎設施類流動資金支持范圍，豐富農發行信貸支持長江大保護的貸款品種和拓寬支持領域。三是用好用足現有國家政策。抓住國家將水利建設作為突出支持的優先方向，進一步推進水利投融資改革的機會，用足用好地方政府債券可作為水利工程項目資本金政策，用好用活水利部對水利項目利用金融資金、水利領域不動產投資信托基金REITs試點等方面出臺的相關支持舉措。
（二）創新融資模式，打好“創新牌”。立足解決客戶多元化金融需求，積極籌劃新的信貸模式，提升服務質效。要針對項目公益性強、投資規模大、建設周期長、投資回報率低的特點，結合項目實際情況，挖掘新的現金流，打通還款新路徑。一是深挖第一還款來源。對項目自身的現金流，如水庫養殖、河道采砂、疏浚砂綜合利用、供水、發電、污水處理等收益，從“量”和“價”兩個維度深入調查了解行業、市場的具體情況合理確定價格，并積極探索向下游產業鏈延伸。二是完善綜合收益模式。將借款人經營現金流、投資收益、資產轉讓收益等綜合收益和項目自身收益，統籌作為綜合償債資金來源；積極探索資產資源匹配、其他收益項目打捆等新的合作方式。三是拓寬第二還款來源。圍繞水土資源條件，推廣利用水面經營權、水費收費權、用水權等質押；探索農村承包土地經營權、集體經營性建設用地使用權、林權等抵押擔保方式，做強做活農村土地這篇大文章。
（三）落實差異化政策，打好“服務牌”。抓住政府主導、企業參與、省級及以上重點項目這一主線，鼓勵各級行大膽嘗試，對在政策允許的范圍內勇于吃“螃蟹”、敢啃“硬骨頭”的分支機構，在資金、人員、風險偏好、辦貸流程等方面給予一定的政策傾斜。例如：對于大型央企、區域重點國企和優質上市公司作為承貸主體的項目，優化信用貸款約束條件。對于重大民生類工程，要優化考核指標，更注重同業占比和社會效益，減少對經營利潤的考核。對于同屬于長江大保護、成渝雙城經濟圈、“30.60”等多項戰略支持以及涉藏州縣等特殊區域支持的重點項目，拓寬差異化政策的共享面。以政策性金融工具（基金）為有力抓手，全力服務國家戰略，擦亮農發行“綠色銀行”“水利銀行”的政策性銀行品牌。
①?張素蘭,張碧,劉翔,于麗娟,楊莉.四川省生態環境保護與綠色發展研究[J].環境生態學,2021,3(11):43-48.
②?包括：水污染防治類10個，涉及劣V類斷面整治、重點小流域整治、瓊江流域攻堅、城市黑臭水體治理等；大氣污染防治類2個，分別是打贏藍天保衛戰實施計劃和主要大氣污染物總量減排計劃；生態保護類1個，為綠盾行動；固廢污染防治類1個，為打擊固體廢物環境違法行為專項行動。
