「摘要」碳排放有著明顯的跨時空負外部性，綠色金融能夠在一定程度上糾正碳排放外部性。與商業(yè)性金融相比，政策性金融在糾正碳排放外部性上具有不可替代的突出作用。本文論述了碳中和面臨的外部性問題，探討政策性金融在糾正碳排放外部性方面具有的獨特作用，并提出政策性金融支持碳達峰碳中和的政策建議。

「關(guān)鍵詞」政策性金融?綠色金融?碳達峰?碳中和?

2020年9月，我國就碳達峰與碳中和目標(biāo)做出鄭重承諾，力爭在2030年前碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。這是我國首次提出碳中和目標(biāo)，彰顯了負責(zé)任大國的作為與擔(dān)當(dāng)。放眼全球，當(dāng)前已有130多個國家和地區(qū)設(shè)定了碳中和目標(biāo)，其中歐盟、美國均將實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)定在2050年。歐盟、美國的工業(yè)化起步較早，碳排放量均已呈現(xiàn)前期不斷增加、達到頂峰后下降的趨勢。其中，歐盟早在20世紀(jì)70年代末就實現(xiàn)了碳達峰，美國在2005年實現(xiàn)了碳達峰。由此可見，從碳達峰到碳中和，預(yù)計歐盟需要71年、美國需要45年，而我國則僅有30年，這就意味著我國從碳達峰到碳中和時間緊、任務(wù)重，中和斜率將比歐盟和美國更加陡峭，碳中和之路將面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、碳中和面臨的外部性問題

外部性（Externality）是一種市場失靈，當(dāng)市場不能正常運行時，外部性就會發(fā)生。這就意味著當(dāng)外部性發(fā)生時，其造成的影響溢出于市場之外并影響了他人收益，而他人不會因之得到補償或付出代價。負外部性是指經(jīng)濟活動使他人或社會受損而造成損失的主體卻沒有承擔(dān)相應(yīng)代價，如企業(yè)生產(chǎn)造成污染導(dǎo)致周圍居民健康受損，但企業(yè)卻不需要對居民進行補償，正外部性則與之相反。（一）碳排放的外部性。碳排放具備顯著的負外部性。眾所周知，二氧化碳作為溫室氣體之一，過度排放會引起氣溫和降水變化，加劇氣候風(fēng)險的同時會威脅人類健康。企業(yè)經(jīng)營活動伴隨不同程度的碳排放，在不受監(jiān)管的環(huán)境中，企業(yè)獲得經(jīng)營產(chǎn)生的利潤而不需為碳排放支付成本。他人或社會承受碳排放造成的不良影響卻無法得到補償，碳排放的負外部性顯而易見。與其他外部性相比，碳排放的外部性具備跨時空特性。就跨時間特性來看，碳排放對氣候造成的危害通常不會立即顯現(xiàn)，往往需要幾十年甚至上百年。這就意味著當(dāng)代人造成的污染需要由后代人承擔(dān)代價，但后代人并不會因此受到補償，碳排放外部性代際特征明顯。就跨空間特性來看，發(fā)達經(jīng)濟體碳排放通常大于發(fā)展中經(jīng)濟體、企業(yè)碳排放通常大于個人碳排放，但由于氣候問題的全球性特征，氣候變化和空氣污染等損害由不同地域的全體人類承擔(dān)，不受空間限制。碳排放跨時空的負外部性直接導(dǎo)致個人、單一部門甚至單一政體應(yīng)對氣候變化的動力不足，因為外部性將成本強加給他人卻無需對他人進行補償，在碳排放價格無法反映社會成本時，碳排放者缺乏減少排放的動力。當(dāng)自由市場調(diào)節(jié)機制失靈時，缺乏糾正碳排放負外部性的有力手段。（二）技術(shù)進步的外部性。糾正碳排放負外部性有兩條較明確的道路，一條是通過提高碳排放價格與碳排放相關(guān)生產(chǎn)活動的成本，使外部性內(nèi)部化；另一條是通過技術(shù)進步的方式降低與碳排放相關(guān)零碳技術(shù)成本。技術(shù)進步表現(xiàn)出兩個特性，第一是非競爭性，即一家企業(yè)使用一項新技術(shù)并不妨礙另一家企業(yè)使用；第二是非排他性，即一項技術(shù)一旦被開發(fā)出來且被公開披露，無法輕易排除其他企業(yè)對該技術(shù)的使用。由于上述兩個特性，技術(shù)進步帶來正外部性，即社會能享受技術(shù)進步帶來的益處而無需付費。但是，由于發(fā)明者不能將新技術(shù)的全部收益據(jù)為己有，技術(shù)創(chuàng)新的私人回報低于社會回報，這也就導(dǎo)致了技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)生率低于社會最優(yōu)水平。要實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)，技術(shù)進步是必不可少的，但是零碳技術(shù)進步同樣面臨這個問題。（三）氣候變化的外部性。全球氣候變化會導(dǎo)致全世界范圍內(nèi)溫度的上升以及自然災(zāi)害的頻發(fā)，繼而帶來一系列問題和挑戰(zhàn)。與人類面臨的其他問題相比，全球氣候變化無疑更為棘手。它是全球性問題，超出了市場調(diào)節(jié)和政府控制范疇，任何單一國家或地區(qū)都無力解決。氣候變化帶來的全球負外部性，需要全世界各國積極行動起來，通過通力合作、設(shè)置靈活有效的機制來應(yīng)對，但是現(xiàn)階段全世界仍然缺乏有效的經(jīng)濟和政治機制。搭便車問題對解決氣候變化全球外部性問題造成巨大障礙，即各國傾向于尋求和維護自身利益，沒有動力大幅減少碳排放。碳減排搭便車問題使各國往往將減排希望寄托在其他國家身上，直接或間接減損了國際協(xié)議的效力。

二、綠色金融對碳排放外部性的糾正

（一）定義。當(dāng)前，國際上對綠色金融尚無統(tǒng)一定義，但究其根本，綠色金融是與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的金融活動。為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，在市場不能有效配置綠色發(fā)展資源的情況下，綠色金融具備糾正市場失靈的作用，從服務(wù)實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)實體經(jīng)濟向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，一定程度上糾正碳排放負外部性。

（二）綠色金融發(fā)生作用的渠道。綠色金融的核心目標(biāo)是實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)碳中和的核心是處理好碳排放這一超時空的外部性問題。現(xiàn)階段，綠色金融推動實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的主要渠道如下：一是資源配置，即通過信貸政策、監(jiān)管制度、貨幣政策、強制披露、綠色評價、行業(yè)自律及產(chǎn)品創(chuàng)新等措施，引導(dǎo)金融資源向綠色低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域傾斜；二是風(fēng)險管理，即通過氣候風(fēng)險壓力測試、環(huán)境和氣候風(fēng)險分析、綠色和棕色資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重調(diào)整等工具，增強金融體系管理氣候變化風(fēng)險能力；三是市場定價，即推動建設(shè)碳排放交易系統(tǒng)市場，發(fā)展碳期貨等衍生品，通過交易為碳排放定價。

（三）綠色金融發(fā)展的短板。我國綠色金融發(fā)展起步較晚，但發(fā)展速度較快，當(dāng)前綠色信貸規(guī)模和綠色債券規(guī)模分別位居全球第一位和第二位。盡管我國綠色金融已經(jīng)取得初步成果，但制約發(fā)展的短板依然明顯。

第一，金融機構(gòu)對綠色低碳發(fā)展引導(dǎo)作用不足。當(dāng)前，金融機構(gòu)缺乏有引導(dǎo)作用的協(xié)調(diào)機制，削弱了金融機構(gòu)糾正碳排放負外部性、引導(dǎo)企業(yè)綠色發(fā)展的能力。商業(yè)性金融支持綠色低碳轉(zhuǎn)型一方面是對綠色企業(yè)或項目給予信貸支持，另一方面是對非綠色項目予以限制。但是，現(xiàn)階段金融機構(gòu)引入綠色發(fā)展的理念主要基于自愿性，導(dǎo)致部分金融機構(gòu)為追逐短期經(jīng)濟利益而繼續(xù)對高碳排放企業(yè)或項目提供資金支持，無益于糾正碳排放負外部性。

第二，綠色金融對綠色技術(shù)進步支持不足。根據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2018-2019年間我國綠色信貸中有超過40%的綠色信貸投放至交通運輸行業(yè)，用于可再生能源及清潔能源的僅約25%，綠色信貸投放與綠色發(fā)展需求之間存在巨大差距。同時，商業(yè)性金融機構(gòu)對于綠色低碳技術(shù)研究領(lǐng)域的長期貸款投放不足，用于促進技術(shù)進步的大規(guī)模、長期限、對收益率要求低的貸款供應(yīng)不充分。

第三，信息披露體系不夠完善。目前，我國存在綠色信息披露強制性不足、披露標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、金融機構(gòu)與監(jiān)管層關(guān)系未厘清等問題。盡管我國相關(guān)部門針對銀行業(yè)提出了政策指導(dǎo)，但由于強制性綠色信息披露機制未明確，商業(yè)性金融機構(gòu)基于自身經(jīng)營、投資者關(guān)系等考量，通常選擇性披露發(fā)展目標(biāo)、投資組合、資金投向、運作模式等信息，信息披露質(zhì)量有待提高。

三、政策性金融支持碳達峰碳中和的作用

（一）政策性金融的理論依據(jù)

1.資源配置理論。在市場發(fā)生失靈的情況下，商業(yè)性金融追逐高額利潤的天性使得資金更多向經(jīng)濟效益好的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)和項目流動，而社會效益好、經(jīng)濟效益差的行業(yè)或項目難以得到資金支持，間接導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”。為彌補市場失靈，需要采取非市場的資源配置手段，以提高資源配置的針對性和有效性，因此不以營利為目標(biāo)的政策性金融是符合上述條件的工具。

2.政府與市場關(guān)系理論。政府與市場關(guān)系理論又稱市場失靈理論、政府干預(yù)理論。在市場經(jīng)濟體制之下，市場與政府發(fā)揮各自不同的職能。面對碳排放、氣候變化的外部性，市場通常處于失靈狀態(tài)，需要政府進行適當(dāng)和必要的干預(yù)。政策性金融是財政與貨幣、政府與市場之間的結(jié)合體，是政府干預(yù)經(jīng)濟、調(diào)控市場機制的重要手段和形式。發(fā)揮政策性金融特有的補充與輔助性優(yōu)勢，在經(jīng)濟社會意義重大但商業(yè)性金融無意或無力支持的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

（二）政策性金融支持碳中和的獨特作用

1.重點扶持與強力推進作用。為應(yīng)對碳排放的負外部性，政策性金融可提供大量、長期限、穩(wěn)定的信貸供給，在商業(yè)性金融能力不足或不愿進行信貸投放的領(lǐng)域發(fā)揮投融資主體作用和主導(dǎo)性功能。相較于傳統(tǒng)行業(yè)，低碳行業(yè)通常發(fā)展周期較長、風(fēng)險較高，商業(yè)性金融在提供綠色信貸時，更多關(guān)注資金的流動性、收益性和風(fēng)險防控能力，對投融資期限錯配問題關(guān)注不足，導(dǎo)致部分低碳發(fā)展項目無法得到長期限的信貸支持，增加項目執(zhí)行中資金鏈斷裂的風(fēng)險。政策性金融更多聚焦全局性、關(guān)鍵性、重點性領(lǐng)域，可接受較長的負債久期和資產(chǎn)久期，能夠通過發(fā)行綠色債券的方式提供長期限資金。政策性金融通過發(fā)行綠色金融債券等方式，為綠色低碳發(fā)展提供可靠資金來源。

2.與綠色金融有效耦合作用。將外部性內(nèi)部化是糾正碳排放外部性的核心要義，是綠色金融重點要解決的問題之一。因此，綠色金融支持的項目通常需要兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，若僅從經(jīng)濟效益測算往往利潤微薄甚至無利可圖。同時，綠色項目通常實施周期較長、需要與國際規(guī)則相匹配，商業(yè)性金融在此領(lǐng)域積累的經(jīng)驗往往少于政策性金融。政策性金融的特性與綠色金融低成本、長期限、國際化的特點高度耦合。綠色項目需要解決外部性內(nèi)部化的難題，與政策性金融的使命不謀而合；綠色項目通常回報率較低，與政策性金融“保本微利”的經(jīng)營目標(biāo)一致；綠色項目通常需要長期限、穩(wěn)定的資金供給，與政策性金融的資產(chǎn)負債管理模式與風(fēng)險偏好相匹配；綠色金融需要國際化發(fā)展，國際合作經(jīng)驗豐富的政策性金融是推動綠色金融國際化的主力軍。

3.推動技術(shù)進步的開發(fā)效應(yīng)。技術(shù)研發(fā)結(jié)果充滿不確定性，故商業(yè)性金融按照收益與風(fēng)險相匹配的原則通常需要較高的資金回報。政策性金融不以營利為目的，研發(fā)貸款可專款用于生產(chǎn)研發(fā)、產(chǎn)能擴建、轉(zhuǎn)型升級等生產(chǎn)性投資環(huán)節(jié)，資金用途專用性較商業(yè)性金融更高。在需要投資金額較大、期限較長的領(lǐng)域，政策性金融資金能夠為企業(yè)生產(chǎn)研發(fā)活動提供強力支持。面對技術(shù)研發(fā)風(fēng)險高、收益不確定性大的問題，政策性金融可與政府共同搭建信用體系，以突出技術(shù)進步的正外部性，推動技術(shù)進步和成果落地轉(zhuǎn)化。

4.有利于促進國際化合作。為應(yīng)對氣候變化的全球外部性，全世界各國需要協(xié)調(diào)合作。溫室氣體對氣候變化帶來廣泛而深遠的影響，其在全球范圍內(nèi)的跨國外部性和代際外部性特征、搭便車問題等，使解決氣候變化問題必須超越單個國家自身決策范疇，尋求廣泛的國際合作。政策性金融是我國綠色金融規(guī)范化、國際化發(fā)展不可或缺的力量，也是促進國際合作、講好中國故事的先行者。

四、政策建議

（一）明確綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)資源配置。為糾正碳排放外部性，政策性金融應(yīng)統(tǒng)籌直接支持與虹吸擴張作用，擇優(yōu)選擇綠色低碳發(fā)展產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項目，發(fā)揮金融市場倡導(dǎo)與誘導(dǎo)性功能。做好碳達峰碳中和工作頂層設(shè)計，明確時間表、路線圖、施工圖，推動經(jīng)濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)之上。推動綠色金融標(biāo)準(zhǔn)制定，建立健全系統(tǒng)性產(chǎn)品和服務(wù)體系框架。積極爭取配套支持政策，拓寬長期、穩(wěn)定的低成本資金來源渠道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財稅政策與政策性金融資金配置方向，綜合運用貸、債、投、租、保等多樣化政策性金融工具，力求外部性內(nèi)部化，提高項目經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）助推技術(shù)進步，科學(xué)調(diào)配信貸資源。綠色低碳技術(shù)研發(fā)項目普遍收益率低、周期長、風(fēng)險大，政策性金融應(yīng)立足主責(zé)主業(yè)，通過調(diào)配信貸資源投放加強對技術(shù)研發(fā)支持。一是要加大針對企業(yè)技術(shù)研發(fā)活動的資金支持力度，助力實現(xiàn)技術(shù)突破，在項目選擇中適當(dāng)降低投資回報率要求，延長投資回收期限。二是加大對碳捕獲封存與利用、新能源開發(fā)與利用等重大技術(shù)攻關(guān)項目的支持力度，以示范帶動推廣，支持建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群示范項目，發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用。三是密切結(jié)合綠色低碳技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)特征，抓住發(fā)展窗口期，科學(xué)匹配貸款期限和金額，做到優(yōu)中選優(yōu)、精準(zhǔn)投放、應(yīng)扶盡扶。

（三）加強國際合作，完善信息披露機制。綠色金融標(biāo)準(zhǔn)與項目認定應(yīng)逐步、有序地與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，立足我國實際逐步對接國際可持續(xù)性發(fā)展貸款概念、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)認定等，適當(dāng)引入國際第三方評估機構(gòu)。匹配全球綠色金融主流發(fā)展趨勢，要逐步完善綠色金融信息披露工作，加快信息披露制度建設(shè)；穩(wěn)步踐行綠色金融披露實施路徑，逐步提高資產(chǎn)負債組合、自身運營等披露水平，加強氣候與環(huán)境風(fēng)險管理相關(guān)信息的披露，適時開展情景分析與壓力測試。

（四）完善激勵政策，促進綠色金融良性發(fā)展。在綠色金融中，政策性金融較之商業(yè)性金融具備先發(fā)優(yōu)勢，引領(lǐng)該領(lǐng)域的探索與實踐。建議金融監(jiān)管部門積極探索貨幣政策和審慎監(jiān)管在支持綠色低碳轉(zhuǎn)型中的作用。一是在負債端，對政策性金融出臺支持政策，擴大低成本資金來源，解決期限匹配和資產(chǎn)端定價問題。二是在風(fēng)險補償端，豐富綠色保險或擔(dān)保基金產(chǎn)品，研究由相關(guān)政府部門出資設(shè)立擔(dān)保基金，降低政策性金融信貸違約成本支出和經(jīng)濟資本占用。三是稅收成本端，給予政策性金融綠色金融業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠，提升投資積極性。四是績效考核端，對政策性金融支持碳達峰碳中和相關(guān)業(yè)務(wù)給予特殊考核，形成對政策性金融正向激勵。